Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e

Regeringsuppdrag
Rapport
Uppdrag att analysera konsekvenser av ett
krav på e-fakturering till offentlig sektor
2015:44
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag,
uppdrag från myndigheter och andra instanser
eller egeninitierade utredningar.
Publikationen kan laddas ner som pdf-fil
eller beställas från www.esv.se
Datum: 2015-05-29
Dnr: 3.1-138/2015
ESV-nr: 2015:44
Copyright: ESV
Rapportansvarig: Mats Goffhé
FÖRORD
Förord
I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket regeringsuppdraget att analysera
konsekvenser av ett krav på e-fakturering1.
I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Expert Mats Goffhé har
varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva
Lindblom och enhetschef Peter Norén deltagit.
Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av expert Mats Goffhé,
projektledare, utredarna Anderz Petersson, Birgitta Österman och Patrick Freedman.
Projektgruppen har samverkat med Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och
Landsting (SKL) och Kammarkollegiet. Vi har också fört en löpande dialog har med
uppdragsgivaren under genomförandet.
1
N2015/739/EF.
3
INNEHÅLL
Innehåll
Förord ....................................................................................................................... 3 1 Sammanfattning .................................................................................................. 6 2 Om uppdraget och e-faktura ............................................................................... 8 2.1 Regeringsuppdraget ........................................................................................................ 8 2.2 ESV:s genomförande av uppdraget ................................................................................ 9 2.3 Kort introduktion till e-fakturering..................................................................................... 9 3 Resultat av informationsinhämtning ................................................................ 12 3.1 Vad bör omfattas av en reglering? ................................................................................ 12 3.2 Vad är en lämplig tidplan för ett införande av lagkrav? ................................................. 14 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? .............................................................. 14 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten? ......................................... 16 3.5 Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få? ............................................................ 17 3.6 Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på småföretag? .................................... 18 3.7 Kommer konkurrenssituationen mellan olika leverantörer till offentlig sektor att
påverkas? .............................................................................................................................. 19 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav? ............................ 20 3.9 Hur bör man följa upp effekterna av ett lagkrav? .......................................................... 22 4 Analys och slutsatser........................................................................................ 23 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? .................................. 23 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet ................................. 32 4.3 Vilka konsekvenser för miljön kan ett krav på e-faktura få? ......................................... 38 4.4 Hur påverkas de små företagen? .................................................................................. 38 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande ....................................................................... 45 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?.......................................... 49 4.7 Det kommunala självstyret ............................................................................................ 51 5 Metod och arbetssätt......................................................................................... 52 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning ...................................................................... 52 5.2 Arbetsgång..................................................................................................................... 53 5.3 Samråd och samverkan ................................................................................................. 55 Referenser .............................................................................................................. 56 Intervjuer ................................................................................................................................ 56 Dialogmöten ........................................................................................................................... 56 Skriftliga källor........................................................................................................................ 56 Lagar och förordningar .......................................................................................................... 58 Bilaga 1: Regeringsuppdrag ................................................................................. 59 Bilaga 2: Synpunkter från Sveriges Kommuner och Landsting......................... 62 Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning ........................................................................ 66 Modell för lönsamhetsbedömningen ..................................................................................... 66 Principer för kalkyluppställningen .......................................................................................... 66 Volymuppgifter och antaganden ............................................................................................ 66 Jämförda alternativ ................................................................................................................ 68 4
INNEHÅLL
Bilaga 4: Om referenskontroller vid fakturahantering ........................................ 70 Blandade åsikter om referenskontroller................................................................................. 70 Det är fel att avvisa fakturor enbart på grund av felaktiga referenser................................... 71 Det behövs informationsinsatser för att undvika problem med referenskontroller ............... 72 5
SAMMANFATTNING
1
Sammanfattning
Regeringen har gett ESV i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett krav på
företag att skicka elektroniska fakturor till offentlig sektor. Bakgrunden till uppdraget
är bland annat att den svenska lagstiftningen behöver anpassas i förhållande till
direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det
finns då även en möjlighet att se om andra insatser kan göras för att främja ökad
elektronisk fakturering. ESV har i uppdraget prioriterat utåtriktade insatser för att
inhämta synpunkter och förslag från berörda parter i olika sektorer.
ESV bedömer sammantaget att det finns en outnyttjad potential inom offentlig sektor
vad gäller kostnadsbesparingar i en övergång till elektronisk fakturering. En
övergång bedöms även ha andra positiva effekter, däribland för miljön. ESV
bedömer att även varu- och tjänsteleverantörerna har en outnyttjad potential vid en
övergång till elektronisk fakturering i form av effektivare rutiner och möjligheter till
snabbare betalning.
ESV:s uppfattning är att ett lagkrav på varu- och tjänsteleverantörer att skicka
elektronisk faktura till offentlig sektor är bra och nödvändigt för att realisera den
potential som ligger i ökad elektronisk fakturering. ESV beskriver i rapporten några
alternativa tidplaner för införande av ett lagkrav. ESV slutsats är att ett lagkrav bör
kunna börja tillämpas från och med november 2018 för hela den offentliga sektorn.
Regeringen har enligt direktiv 2014/55/EU en möjlighet att låta direktivet gälla för
kommuner och landsting först från och med november 2019. Om regeringen väljer
att göra så, bör ett krav på e-faktura till kommuner och landsting koordineras med
denna senare tidpunkt.
Ett lagkrav bör utgå från den standard som kommer att tas fram knutet till införandet
av direktivet om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling.
ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för små företagen kan komma att
uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig
sektor. Dessa kostnader ska dock vägas mot de nyttor i form av förenklad och
billigare hantering som uppstår även för de små företagen. ESV bedömer att nyttorna
på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna. För att underlätta för
de minsta företagen bör regeringen överväga en övergångsregel i form av ett
tidsbegränsat undantag för de allra minsta företagen. Undantaget bör kombineras
med ekonomiska incitament för de undantagna företagen att ändå skicka e-faktura.
6
SAMMANFATTNING
ESV anser att det krävs flera åtgärder för att stötta ett införande av ett krav på efaktura till offentlig sektor. Åtgärderna behövs för att reformen ska bli framgångsrik
och ge avsedda effekter. Samtliga berörda grupper bör få tillräcklig information, de
berörda grupperna är:
 varu- och tjänsteleverantörer, med särskilt fokus på små företag
 offentlig sektor
 leverantörer av it-stöd och operatörer.
Förutom att ge information bör offentligt upphandlande myndigheter och enheter bli
skyldiga att kostnadsfritt tillhandahålla en så kallad fakturaportal, för de varu- och
tjänsteleverantörer som saknar annan möjlighet att producera e-fakturor enligt
fastställda standarder.
För att nyttorna, som ligger i en övergång till e-faktura, ska kunna realiseras är det
inte tillräckligt med lagkrav och information. Därtill krävs ett samordnat systematiskt
arbete med nyttorealisering. ESV anser att ett sådant arbete bör genomföras i enlighet
med den process som ESV föreslog regeringen i rapporten Uppföljning av
ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, rapport från regeringsuppdrag (ESV
2014:2). Utifrån detta föreslår vi att ESV får ett separat uppdrag inom ramen för sin
e-handelsverksamhet som även omfattar att fördjupa analysen och planeringen av hur
arbetet med genomförandet bör läggas upp. Det är även viktigt att en samordnad
upphandling av ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentliga
sektorn kan påbörjas snarast.
7
OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA
2
Om uppdraget och e-faktura
2.1
Regeringsuppdraget
Regeringen fattade den 15 januari 2015 beslut om att ge ESV i uppdrag att utreda
konsekvenserna av ett krav på företag att skicka fakturor elektroniskt till offentlig
sektor. Regeringsuppdraget framgår av bilaga 1.
Bakgrunden till regeringsuppdraget är bland annat att elektronisk fakturering anses
bidra till högre kvalitet och effektivitet och också kan bidra till att minska
miljömässig påverkan. Alla statliga myndigheter och merparten av kommunerna och
landstingen kan idag hantera elektroniska fakturor, men andelen pappersfakturor är
fortfarande stor. En ökad användning av elektronisk fakturering (e-fakturering) till
offentlig sektor kan bli vägledande för en mer utbredd användning av e-fakturor i
hela ekonomin.
Den svenska lagstiftningen kommer att behöva anpassas i förhållande till det nya
direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling.
Direktivet ska vara implementerat i svensk lagstiftning senast i november 2018. Det
medför att det blir obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att
acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya
europeiska standard som kommer att fastställas knutet till direktivet. Med
upphandlande myndigheter och enheter avses såväl statliga myndigheter, kommuner,
landsting, statliga och kommunala bolag och andra offentligt styrda organ.
I samband med att direktivet införs i svensk lag finns även en möjlighet att se om
Sverige kan göra ytterligare insatser för att främja ökad elektronisk fakturering.
Regeringens initiativ har därmed en tydlig koppling till det arbete som EUkommissionen initierade om e-fakturering i slutet av 2010. Man har bland annat
föreslagit att e-fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU
senast 2020.
I Sverige lämnade Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) genom sitt svenska
e-fakturaforum 2013 ett förslag till regeringen med innebörd att den borde se över
möjligheten att förbjuda pappersfakturor till offentlig sektor. Ett sådant initiativ sågs
av e-fakturaforumet som ett viktigt steg för att öka användningen av e-faktura i hela
det svenska samhället.
8
OM UPPDRAGE
ET OCH E-FAKTUR
RA
2.2
ESV:s genomför
g
rande av uppdrage
et
I ESV:s arbete
a
med reegeringsuppddraget har viiktiga delar varit
v
intervjuer och
dialogmö
öten med föreeträdare frånn ett urval berrörda parter. Ett webb-foormulär har
funnits tillgängligt påå ESV:s webbbplats där inntresserade haar kunnat läm
mna
kommenttarer och synnpunkter. En sammanfattning av dennna informatioonsinhämtninng
och dialoog finns i kappitel 3 Resulttat av inform
mationsinhäm
mtning.
ppdragets fråågeställningaar finns i kap
pitel 4 Analyss
ESV:s annalys och slutsatser om up
och slutsa
atser.
o arbetssättt en mer utfförlig beskriv
vning av
Slutligenn finns i avsnitt 5 Metod och
utredninggens arbetssäätt och ställniingstagandenn i metodfråg
gor.
2.3
Kort inttroduktion till e-fakturering
g
E-faktureering kräver till
t sin natur någon form av it-stöd. I detta avsnittt presenteras för
den läsarre som inte ärr så bekant med
m e-faktureering sen tidiigare, en öveersiktlig bild
över det samlade
s
it-sttöd som anväänds av köpaare och säljarre.2
Figur, 1 It-stöd
I
för e-faktura
e
m
i grönt och kööparen i rött.
I figuren ovan redovisas leverantöörens olika möjligheter
Olika levverantörer vääljer normalt en del av de olika gröna alternativen som är
lämpliga i olika situattioner. För köparen
k
kan det
d däremot vara
v nödvänd
digt att förfooga
över fleraa olika lösninngar. I figureen har en streeckad linje riitats till skannningtjänstenn
2
För den intresserade reko
ommenderas som introduktion till om
mrådet e-fakturering även skriften E-fakturavägar
E
– vvad
innebär e-fakturering? fram
mtagen av Nätverkket för Elektroniska
a Affärer (NEA).
9
OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA
för att markera att det är ett alternativ där pappersfaktura hanteras. Till de båda
portalerna markerar den prickade linjen att dessa kan innebära ett visst manuellt
moment i arbetet.
De olika delarna i figuren presenteras i nedanstående tabell:
Komponent
Förklaring
Operatör
En aktör som erbjuder en tjänst för elektronisk kommunikation för
meddelandeutbyte mellan köpare och varu-/tjänsteleverantörer. Tjänsten är
tillgänglig både för de motparter som själva anlitar en operatör och de som
själva hanterar kommunikationen via en intern meddelandehanteringstjänst.
Egen
integrationsprogramvara
Som alternativ till att använda en operatör enligt ovan kan både köpare och
säljare hantera en internt driftad meddelandehanteringstjänst. Mindre vanligt
idag.
EFH-system alternativt
inköpssystem
Fakturamottagarens it-stöd för elektronisk fakturahantering avser den interna
hanteringen av en faktura i ett elektroniskt arbetsflöde. EFH (Elektronisk
FakturaHantering) omfattar intern distribution av fakturor, kontering, attest
och arkivering. EFH förutsätter e-fakturor eller skanning och tolkning av
pappersfakturor till elektroniskt format. Även ett mer heltäckande it-stöd för
e-handel innehåller denna typ av funktionalitet.
Affärssystem
Avser här varu-/tjänsteleverantörens it-stöd för fakturering och bokföring.
Avser ofta en bredare programvarusvit för att stödja såväl administrativa
processer som tillverkning och försäljning.
Portal
Ett webbaserat gränssnitt för varu-/tjänsteleverantör som inte har eget
systemstöd kan i vilket leverantören kan skapa e-fakturor som skickas
elektroniskt till köparen. Tillhandahålls normalt av köparen för dess
leverantörer.
Virtuell fakturaskrivare
En enklare programvara för leverantörer med enklare faktureringssystem
utan inbyggd funktionalitet för e-fakturering. Kostnadseffektiv lösning särskilt
vid mindre volymer och begränsningar i att vidareutveckla
faktureringssystemet.
Skanningtjänst
Tjänst för att skanna och tolka leverantörsfakturor. Vanligen hanteras detta
via en externt upphandlad tjänst. Kan på sikt fasas ut om pappersfakturor inte
längre tillåts.
Användning av e-fakturering utgår ofta från en så kallad fyra-hörns-modell. Figuren
nedan illustrerar detta:
10
OM UPPDRAGE
ET OCH E-FAKTUR
RA
Figur 2, Fyra-hörns--modellen
f
modell komm
mer av att det finns fyra ak
ktörer i modeellen. Det är
Namnet fyra-hörns-m
förutom leverantören
l
och köparen
n, deras respeektive operattörer. Modelllen kan lite
förenklatt sägas grundda sig på prin
ncipen att köpparen och lev
verantören sjjälva får väljja
sin egen operatör som
m agerar på sin kunds upppdrag (det vill säga köparren eller
leverantöören). Köpareen och leveraantören betallar sina respeektive operattörer för de
tjänster man
m köper. Med
M modellenn skapas ockkså tydliga grränssnitt för
ansvarsövvergångar occh servicenivvåer för den elektroniska
e
kommunikaationen.
11
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
3
Resultat av informationsinhämtning
I detta avsnitt sammanfattar vi de synpunkter som vi tagit emot på utredningens
frågeställningar. Synpunkterna har kommit vid dialogmöten, intervjuer och via ett
formulär som funnits på esv.se. Vi har även fått in synpunkter från Sveriges
Kommuner och Landsting (SKL) som genomfört ett så kallat remissmöte. Vårt
arbetsätt vid genomförandet av uppdraget beskrivs ytterligare i avsnitt 5 Metod och
arbetssätt.
3.1
Vad bör omfattas av en reglering?
Överlag en positiv inställning till ett lagkrav
De allra flesta som vi har varit i kontakt med är positiva till ett lagkrav på e-faktura
till offentlig sektor, däribland de flesta branschföreningar som vi har intervjuat och
varit i kontakt med. Organisationen Företagarna är negativa till ett obligatoriskt krav
på e-fakturering. Småföretagarnas riksförbund betonar lagkravets utformning som
avgörande för de små företagens möjligheter att anpassa sin verksamhet till en sådan
förändring.
Sveriges Kommuner och landsting (SKL) anser att det är rimligt med ett lagkrav för
att e-fakturering ska användas fullt ut och för att effektivitetsvinsterna ska uppnås.
Samtidigt pekar de på behov av vissa avgränsningar och undantag samt att, mot
bakgrund av olika förutsättningar hos såväl upphandlande myndigheter som företag,
behov av stöd kommer att finnas.
Av de övriga som har lämnat synpunkter är ett fåtal kritiska mot ett lagkrav och ser
hellre andra incitament för att nå ökad andel e-fakturering i samhället, till exempel att
krav på e-faktura ställs vid upphandling av varor och tjänster.
En stor andel av de vi har fått synpunkter från framhåller vikten av att det finns
tydliga, enkla och väl kommunicerade gemensamma standarder för e-faktura för att
ett lagkrav ska få positiva effekter. En branschförening menar att det vore bra att i en
fortsatt process utgå från globala standarder istället för europeiska sådana.
Många menar att det är bra med tydlighet, harmoniseringar och regelverk på
europeisk nivå. Standardisering av fakturaformat upplevs också som viktigt, för att
effektivitetsvinster ska kunna göras. En annan synpunkt är att de it-stöd som
myndigheter och leverantörer använder måste kunna ”tala med varandra”,
jämförelser görs med till exempel infrastrukturen för mobiltelefoni och post.
12
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
Enstaka kritiska röster höjs mot ett lagkrav, om det innebär att en del etablerade
standarder inte längre tillåts. Till exempel betonar några företagare att pdf-fakturor
borde tillåtas som en av flera standarder. Leverantörer av systemlösningar vill
däremot inte ha pdf-lösningar eftersom man upplever dessa som otillräckliga ur
effektiviseringshänseende. SKL utgår i sina resonemang från elektroniska fakturor
med strukturerad information, dit räknar man inte skannade fakturor eller pdffakturor med ostrukturerad information.
Flera förespråkar undantag till lagkravet
Många av de vi har varit i kontakt med menar att ett lagkrav bör kompletteras med
vissa undantag. Både vissa typer av fakturor och vissa typer av leverantörer nämns.
Ibland förespråkar man att undantagen bör gälla under en övergångsperiod, ibland
förespråkar man permanenta undantag. Det finns också de som inte tycker det är
nödvändigt med undantag eller som inte uttryckt någon åsikt.
Sällanleverantörer ett förslag på leverantörer som bör undantas
Här pekar många på att engångsleverantörer eller sällanleverantörer till offentlig
sektor skulle kunna undantas från ett lagkrav. Man menar att en eller några enstaka
fakturor inte motiverar det arbete och de kostnader som man uppfattar krävs för att få
in fakturorna i ett elektroniskt flöde.
Andra förespråkar en övergångsperiod med en klart definierad bortre horisont när
lagkravet ska omfatta alla. De som förespråkar en övergångsperiod anser generellt att
den bör omfatta ett fåtal år. Ett större företag menar att de allra minsta företagen ska
undantas permanent från ett lagkrav på grund av konkurrensskäl.
Många av de vi varit i kontakt med återkommer till att övergångstiden behöver ta
hänsyn till både att företag, särskilt små företag, och den offentliga sektorn behöver
hinna med att uppgradera eller införskaffa system och lösningar för att kunna hantera
e-fakturor. Av landets 290 kommuner vad det år 2013 alltjämt nära 100 som saknade
system för e-fakturahantering3.
Systemleverantörerna måste också ha tid att stödja systembyten eller uppgraderingar
hos sina kunder för att infrastrukturen ska vara på plats från den tidpunkt som ett
lagkrav träder i kraft.
I våra kontakter lyfts fram att fakturor som innehåller sekretessbelagd information
bör undantas, se vidare avsnitt 3.4 Vad händer med integriteten och
informationssäkerheten? .
3
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) 2013.
13
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
Någon lyfter också fram fakturor från utländska varu- och tjänsteleverantörer som
ytterligare ett undantag.
3.2
Vad är en lämplig tidplan för ett införande av
lagkrav?
Vi har redan nämnt att det finns enstaka röster mot ett lagkrav. Bland övriga som vi
har varit i kontakt med finns olika synpunkter på hur en tidplan skulle kunna se ut. Så
fort som möjligt är en återkommande synpunkt. En annan vanlig tidshorisont handlar
om ett eller ett fåtal år. Några branschföreningar nämner 2017, någon 2017-2018
medan en annan menar att det skulle kunna vara 3-5 år fram i tiden och ytterligare
någon annan att det är viktigt med gott om tid för implementering.
Någon lyfter fram att systemleverantörerna måste hinna bli redo och att det är viktigt
att tidplanen inte är för snäv för de som sitter fast i befintliga systemavtal. En stor del
av de övriga som lämnat synpunkter tycker det är svårt att svara på när i tiden en
lagstiftning skulle vara lämplig.
SKL menar att det är viktigt att synkronisera direktivet 2014/55/EU om elektronisk
fakturering vid offentlig upphandling med en eventuell svensk lagstiftning, men
påpekar att det samtidigt finns önskemål bland de som redan börjat med e-fakturering
att ett obligatorium införs så snart som möjligt.
Några förespråkar ett lagkrav som omfattar alla redan från början, men en vanligare
åsikt är att man tänker sig en övergångsperiod på några år.
3.3
Vilka kostnader och besparingar kan uppstå?
Ett lagkrav kan innebära investeringsbehov för både offentlig sektor
och leverantörer
Flera pekar på tillkommande investeringskostnader, både för varu- och
tjänsteleverantörer och den offentliga sektorn. Det kan handla om anpassningar av
programvara, i förekommande fall även hårdvara samt tidsåtgång för att
implementera nya lösningar. Någon pekar på att ett lagkrav indirekt, om det leder till
att PEPPOL:s4 infrastruktur används i högre utsträckning än idag, kan leda till
förändrade affärsmodeller för operatörerna.
En branschförening understryker att en företagare inte ska tvingas att byta
ekonomisystem för att kunna leva upp till en reglering.
4
För mer information om PEPPOL se avsnitt 4.4 Hur påverkas de små företagen? samt http://www.esv.se/peppol och
http://www.peppol.eu/.
14
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
En annan branschförening tror att en del ensamföretagare utan datorvana inte mäktar
med en sådan förändring och skulle kunna välja att lägga ned sitt företag i förtid.
Ytterligare en synpunkt handlar om att låga volymer av e-fakturor leder till
kostnader, men inga effektiviseringar. En annan åsikt är att man befarar tidsspillan
hos företagen om offentlig sektor använder många olika system eller standarder,
alternativt att varu- och tjänsteleverantörerna ska behöva använda många olika
portaler som ingång till sina offentliga kunder.
En branschförening menar att de besparingar som kan uppstå i form av minskade
kostnader för kuvert, porto etc. inte är någonting mot de ökade kostnader i form av
tid som små företag drabbas av för att sätta sig in i nya it-lösningar.
Förslaget kan leda till höjd kvalitet och besparingar
De vi har fått in synpunkter från framhåller även ett antal besparingar och positiva
effekter till följd av ett lagkrav. Flera ser kvalitetshöjningar på grund av en
effektivare och snabbare fakturahanteringsprocess. Felkällorna minskar och alla
parter får en effektivare process där man sparar tid. En av dem som lämnat
synpunkter menar att ett lagkrav skulle fungera som en starkt pådrivande kraft i
samhället i övrigt mot en högre acceptans och en mer utbredd användning av efakturor.
Andra fördelar som kan uppstå enligt de som har lämnat synpunkter är





ett bättre kassaflöde
ökad säkerhet
ökade besparingar i takt med ökade volymer
kostnadsbesparingar i takt med att skanning av inkommande fakturor försvinner
ökad sökbarhet för fakturor.
Många menar att e-faktura ökar effektiviteten men att det gäller att se
upp för de fallgropar som finns
Överlag menar många av de som vi varit i kontakt med att e-faktura innebär en
effektivare fakturahantering. En del i detta är en bättre kontroll av att fakturor har
skickats iväg och tagits emot, framhåller en branschförening.
SKL påpekar att myndigheterna får ett enda inflöde av fakturor istället för dubbla
flöden. Idag har många organisationer ett flöde för pappersfakturor och ett för efakturor. Ett flöde kombinerat med en mer rationell fakturakontroll och mer
automatiserade processer skapar ökad effektivitet.
15
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
En branschförening understryker att det är viktigt att arbeta med attityder och
beteenden. De menar att ett införande av e-faktura är ett verksamhetsutvecklingsprojekt och inte ett it-projekt.
Det finns också en del återkommande farhågor om faktorer som kan motverka
effektivitetsvinster. En sådan farhåga gäller referenser i e-fakturor. En del av dem vi
fått in synpunkter från understryker att effektiviteten kan utebli om köpare och
säljare inte kan hantera fakturareferenser enhetligt. Kritik framförs även mot det sätt
på vilket offentlig sektor ofta kontrollerar dessa referenser. Dessa frågor utvecklas i
bilaga 4.
En annan aspekt, som flera lyfter fram som ett potentiellt effektivitetsproblem, är att
man menar att de administrativa systemen inte har tillräckligt färdiga lösningar för
fakturabilagor och långa fakturaspecifikationer.
En tredje återkommande farhåga är att leverantörerna av systemlösningar för
e-faktura inte ska hinna med att möta efterfrågan eller inte ha tillräckligt bra
lösningar. Det i sin tur befarar man kommer att försena och skapa onödig oro i
verksamheten.
3.4
Vad händer med integriteten och
informationssäkerheten?
De synpunkter som har framkommit om integritet och informationssäkerhet har i allt
väsentligt lyfts fram av branschföreningarna i våra intervjuer. Flera
branschföreningar menar att säkerheten tilltar tack vare en ökad spårbarhet och bättre
historik om vem som gjort vad i fakturahanteringen. Några uppenbara integritetshot
lyfter man inte fram.
I några av intervjuerna framhåller man att fakturor som innehåller sekretessbelagd
information bör undantas. Det kan handla om till exempel känsliga personuppgifter
och information med koppling till integritetsfrågor, rikets säkerhet och
banksekretess. SKL har framfört specifikt att sekretessfakturor bör undantas i ett
första skede, men att förutsättningarna för att sådana fakturor också ska kunna
omfattas bör utredas.
Någon av de vi fått in synpunkter från efterlyser möjligheter att kryptera
kommunikationen. Någon menar att det finns andra åtgärder som kan komplettera en
e-fakturalösning, en av dem som lämnat synpunkter nämner till exempel att man
skulle kunna reglera vilken information som inte får finnas i en faktura.
16
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
En annan av de svarande menar att i företag utan större datorvana kommer man att
behöva varierande grad av kompetenshöjning för att öka kunskapen om integritetsoch säkerhetsfrågor.
Några av de svarande uttrycker inte någon uppfattning i frågan.
3.5
Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få?
Den vanligaste synpunkten är att en övergång till e-faktura generellt sett är bra för
miljön, dock specificerar man inte hur. När mer konkreta synpunkter framkommer
nämner de svarande till exempel minskad pappersförbrukning. Det är effekter som
märks relativt snabbt. De nämner också minskade utsläpp på grund av färre
transporter av pappersfakturor som en effekt som förmodligen märks på längre sikt.
En annan av de som lämnat synpunkter understryker att införandet av e-faktura kan
bidra till kringeffekter i form av att vi i ökad utsträckning är mottagliga för att
använda även andra e-tjänster. Det i sin tur förstärker miljövinsterna.
Forskning visar miljövinster med e-faktura
Forskare från Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) analyserar konsekvenser för
miljön av att i Sverige gå från 1,4 miljarder pappersfakturor till lika många
elektroniska fakturor, i en forskningsrapport från 2008 (Moberg m.fl.). Man har
studerat effekter för så kallad primärenergianvändning samt utsläpp av växthusgaser.
Studien är en livscykelanalys och eftersträvar att i möjligaste mån att ta hänsyn till
såväl alla ingående resurser som förbrukas som de föroreningar som släpps ut under
hela livscykeln (framställning, användning och avfallshantering).
En av studiens slutsatser är att det är fördelaktigt att övergå från pappersfakturor till
elektroniska fakturor, sett till primärenergianvändning och utsläpp av växthusgaser.
Hur stor fördelen är beror delvis på de pappersfakturor som byts ut, men även på hur
systemet för elektroniska fakturor utformas. Att undvika att skriva ut elektroniska
fakturor samt att införa enkla och effektiva system för att hantera elektroniska
fakturor är ett par nyckelfaktorer.
Vi har inom ramen för detta uppdrag intervjuat en av forskarna bakom studien som
menar att det 2015 finns bättre tillgång till information och data för delar av de
system som analyserades i studien 2008, men att de övergripande slutsatser och
resonemang som förs i studien fortfarande är relevanta. Idag menar Åsa Moberg att:
17
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
Om man vill få en verklig effekt måste man ersätta pappersfakturan med efaktura fullt ut inte bara visa att det finns potential att ersätta pappersfakturan
med ett annat alternativ. Alla undantag kommer att reducera miljöeffekten,
till exempel om e-fakturan skrivs ut på papper för arkivering eller liknande.5
För att beräkna miljöeffekter krävs livscykelanalyser
När det gäller försök att kvantifiera miljöeffekter är det i intervjun med Åsa Moberg
tydligt att frågan är komplex och mångfacetterad. En av många frågor som behöver
beaktas vid denna typ av analyser är enligt Moberg behovet av att arbeta med
livscykelperspektiv för de studerade systemen. En annan sak att fundera över är hur
samhället bäst kan stötta en utveckling av hållbara it-system.
Ytterligare en viktig faktor är att den totala mängd it-system som fakturahantering
och annan digitalisering bygger på i sig själv bör påverka miljön så lite som möjligt,
med låg energianvändning, lång livslängd och en bra avfallshantering. Det gäller
nätverk och servrar likväl som datorer och andra slutanvändarprodukter. På detta sätt
kan miljövinsten av en övergång till e-faktura maximeras. Effekten av ett
miljöanpassat it-system gynnar dessutom även annan digitalisering menar Moberg.
3.6
Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på
småföretag?
Flera av de vi har haft kontakt med nämner olika typer av tänkbara och troliga
effekter vad gäller de små företagen.
En av de svarande menar att det under en övergångsperiod kan bli ett merarbete för
småföretagen. Flera menar att ett litet företag med små fakturavolymer kan uppleva
investeringarna i nödvändig programvara samt i nedlagd tid, som kostsamma. En
annan svarande menar att detaljerade tidsstudier borde göras för att säkerställa nyttan
med e-faktura för små företag.
SKL pekar på att många företag ännu inte har börjat med e-fakturering. Det finns en
skillnad i mognadsgrad och det får respekteras. Därför är särskilda
informationsinsatser viktiga.
En myndighet påpekar att även om det finns portaler för småföretagare som stöd vid
e-fakturering så saknas internettäckning på en del platser i landet. Därför befarar man
att ett antal företagare kan komma att stå utan en tillfredsställande lösning och den
infrastruktur som gör det möjligt att följa ett krav på att skicka e-faktura.
5
18
Intervju med Åsa Moberg, forskare, CESC, KTH.
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
En småföretagare menar att det är en djungel av olika system och därför svårt att ta
beslut om vad man ska göra.
En annan kommentar är att det finns en risk att offentlig sektor utestänger mindre
företag från offentliga upphandlingar, därför behövs övergångslösningar.
I kontakterna med olika intressenter, och med tydlig koppling till bland annat de små
företagens situation, är enkelhet ett återkommande önskemål. Detta har förts fram av
många deltagare i dialogmöten och i skriftliga svar.
Det upplevs många gånger som ett problem att e-fakturor idag trots att de baseras på
standarder inte tillämpas enhetligt. Avvikelser måste diskuteras och stämmas av
mellan leverantör och köpare. Om dessutom tester behöver göras innan man kan
börja skicka e-faktura upplevs det som ännu ett hinder.
Ett annat område som återkommer är problemen att överenskommelser om
samtrafik6 saknas mellan vissa operatörer och att det omöjliggör överföring av efaktura i vissa affärsrelationer eller kräver åtminstone särskilda insatser för att få till
stånd överföring av e-faktura.
De som redan använder e-fakturor för fram önskemål om att kunna fortsätta använda
dessa lösningar och inte behöva förändra eller anskaffa nya it-stöd. PEPPOL ses av
flera som ett intressant initiativ som skulle kunna underlätta i flera av de områden
som idag upplevs som problematiska.
3.7
Kommer konkurrenssituationen mellan olika
leverantörer till offentlig sektor att påverkas?
En del av de vi har varit i kontakt med framhåller att de företag som inte har en
nödvändig infrastruktur på plats eller på annat sätt tillgänglig, inledningsvis kan
hamna i en sämre konkurrenssituation.
Några av dem som gett synpunkter påpekar att framför allt mindre företag kan få en
försämrad konkurrenssituation, lite beroende på hur lagkravet ser ut och om
övergångsperioder tillåts.
6
Samtrafik innebär att operatörer kommer överens om att utbyta affärsmeddelanden sig emellan för sina respektive
kunders räkning. Detta formaliseras ofta i avtal mellan operatörerna som kan innefatta vilka format,
kommunikationssätt, servicenivåer och kontaktvägar som ska gälla. Dessa avtal kan också reglera ekonomisk
ersättning för trafik mellan operatörer på motsvarande sätt som de så kallade roamingavtal som förekommer mellan
teleoperatörer. Via exempelvis Nätverket för elektroniska affärer (NEA) bedrivs ett arbete med att ta fram
gemensamma samtrafikavtal bland operatörer på den svenska marknaden, se
http://www.nea.nu/arbetsgrupper/operatorsamverkan. PEPPOL erbjuder en alternativ lösning på detta.
19
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
SKL menar att konkurrenssituationen troligen inte behöver påverkas, men det beror
på om kraven ställs så att de går att uppfylla på olika sätt. Till exempel framhåller
SKL de portaler som är kostnadsfria upp till ett visst antal fakturor.
En branschförening understryker att det finns risk för negativ påverkan på
konkurrenssituationen mellan olika leverantörer, om man inte under en betydande
övergångsperiod tillåter pappersfakturor.
3.8
Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer
vid ett lagkrav?
Det har i våra kontakter framkommit ett antal olika förslag, till stor del från
branschföreningarna, på stöttande åtgärder knutet till införande av ett lagkrav. Vi har
valt att klassificera dem i stödjande information, koordinering och stöd om lagar och
regler.
Man kan notera att många av de som har lämnat synpunkter i vårt öppna webbformulär inte anser sig behöva något särskilt stöd knutet till ett eventuellt lagkrav,
dock är det värt att observera att det till exempel enbart är ett fåtal av dessa som kan
anses representera små företag. SKL har framhållit att det kommer att behövas stöd
för såväl små- och medelstora företag som upphandlande myndigheter som inte
börjat med e-fakturering. SKL menar att om ESV:s utredning resulterar i att reglering
förordas bör finansieringen av sådant stöd närmare utredas.
Stödjande information via olika kanaler
De som gett synpunkter framhåller olika sätt att nå fram med information, till
exempel telefonsupport, webbinformation, frågor-och-svar samt i övrigt en tydlighet
vad gäller vem som ansvarar för stödet och hur kontaktvägarna ser ut. SKL tycker att
stöd behövs särskilt för små- och medelstora företag, men även för upphandlande
myndigheter som inte börjat med e-fakturering.
Någon av de svarande menar att stöd också bör finnas utanför kontorsarbetstid,
eftersom till exempel småföretagare ofta arbetar med administration på kvällar och
helger. En annan framhåller att det är viktigt att man kan ställa frågor när som helst,
även om svaret inte behöver vara tillgängligt omedelbart. Det nämns att stödet bör
vara sammanhängande och finnas under en längre tid.
Flera av dem som lämnat synpunkter påtalar att kommunikationen bör ske på olika
sätt, bland annat på olika språk, med bilder och ”kartor” över vad som händer och
vad som ska ske, man menar att olika människor behöver olika gränssnitt. Klarspråk
är viktigt menar en av de svarande.
20
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
En branschförening föreslår appar till smarta telefoner, eftersom småföretagare ofta
använder smarta telefoner som arbetsredskap, medan datorerna kan vara av äldre
modell.
Koordinering för att hinna i tid
En avgörande faktor, påtalar flera av de svarande, är att systemleverantörerna hinner
med att möta behovet av lösningar för e-faktura. Jämför resonemangen i avsnitt 3.3
Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? där man har farhågor för att lösningar
inte kan levereras i tid.
Flera av dem som kommit med synpunkter efterlyser tydliga besked om standarder.
Tydliga tidsramar är viktigt menar en annan av de svarande.
SKL anser att det är viktigt att systemleverantörerna är redo för de ökade behoven av
stöd och support som en reglering kommer att medföra.
Erfarenheter från införandet av kassalagstiftningen, menar en branschförening, är att
det var ogenomtänkt att man överlät till marknaden att tillhandhålla lösningar, en
marknad som då inte var redo för leverans.
Flera synpunkter från olika svarande handlar om att någon bör genomföra en
kartläggning och föra en diskussion med de företag som tillhandahåller lösningar för
e-fakturahantering. Någon föreslår att man ska hjälpa små företag att få kontakt med
lämpliga leverantörer av it-stöd för e-faktura. En annan svarande föreslår att det bör
finnas en koordinerande instans som hanterar generella problem och felaktigheter.
En branschförening betonar att systemen behöver vara kompatibla och kunna
kommunicera med varandra utan att det enskilda företaget ska behöva investera i
olika tekniska lösningar.
Stöd om lagar och regler för att tydliggöra kraven
Ett större företag menar att det behövs ett klargörande om lagstiftningen för
arkivering av e-fakturor. Likaså menar de att det behövs ett klargörande om var en efaktura vid digital lagring får finnas geografiskt.
SKL framhåller behovet av att känna till vilka konsekvenser som uppkommer för de
leverantörer som fortsätter skicka pappersfakturor trots ett eventuellt lagkrav. Vilka
sanktioner kommer att finnas? På vilken nivå ska eventuella sanktioner hanteras?
21
RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING
3.9
Hur bör man följa upp effekterna av ett lagkrav?
Några branschföreningar anser att det borde vara någon form av uppföljning av efakturavolymer före och efter införande av ett lagkrav. Tankar förs även fram på att
fastställa och följa upp mot någon form av nationella miljömål på makronivå.
22
ANALYS OCH SLUTSATSER
4
Analys och slutsatser
I detta kapitel finns ESV:s analys och slutsatser om uppdragets frågeställningar.
Analysen utgår från det som redovisats i kapitel 3 Resultat av
informationsinhämtning och från det som i övrigt framkommit i arbetet. Kapitlet är
disponerat utifrån centrala frågeställningar och innehåller för varje frågeställning en
redogörelse för olika tänkbara handlingsalternativ, konsekvenser av dessa och i
förekommande fall även ESV:s slutsatser.
4.1
Hur kan en reglering se ut och vilket behov av
undantag finns?
Lagkrav bör få positiva effekter
Generellt sett har synen på ett lagkrav till stor del varit positiv i de kontakter som
utredningen har haft, även om undantag finns. Många nämner fördelar i form av
minskade kostnader, miljöfördelar och snabbare hantering av fakturor.
ESV har kvantifierat nyttorna av obligatorisk e-faktura, vilket vi redovisar i avsnitt
4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet.
Sammanfattningsvis bedömer ESV att den kvarvarande och ännu ej realiserade
potentialen med e-faktura är stor, även om det finns flera osäkerhetsfaktorer, som
oftast i denna typ av kalkyl.
Utöver de nyttor som kvantifieras i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader,
besparingar och effektivitet har många nämnt nyttor som är svåra att kvantifiera, men
inte desto mindre kan antas vara betydande. Detta handlar om till exempel de
miljönyttor som uppstår som en direkt konsekvens av en övergång till elektronisk
fakturering till offentlig sektor. Det handlar också om de positiva spridningseffekter
som kan antas uppkomma i övriga delar av samhället, som en indirekt konsekvens av
en övergång till e-fakturering i offentlig sektor. Ett exempel på detta kan vara att
företag som skaffar sig kapacitet att skicka e-faktura till offentlig sektor kan använda
dessa lösningar även för andra kunder.
Frågan om det finns andra vägar till målet ”hög andel e-faktura i offentlig sektor” än
att införa lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor har legat utanför vårt
arbete (se även avsnitt 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning). Vi konstaterar
dock rent allmänt att alternativ baserade på frivillighet från upphandlande
myndigheters sida, har prövats i många år med visst resultat. Enligt vår sammantagna
bedömning är resultatet dock inte tillfredställande.
23
ANALYS OCH SLUTSATSER
En viktig erfarenhet från statens införande av elektronisk fakturahantering 2008 är att
upphandlande myndigheters kapacitet att ta emot e-faktura i sig inte med automatik
leder till att andelen e-faktura ökar, mer än i relativt begränsad omfattning. Sju år
efter statens införande av elektronisk fakturahantering är därför andelen e-faktura i
staten fortfarande begränsad till uppskattningsvis i genomsnitt 40 procent. Den
genomsnittliga andelen för kommuner och landsting totalt bedöms inte vara högre än
för staten, se vidare bilaga 3.
Vi anser alltså att det finns starka indikationer på att offentlig sektors kapacitet att ta
emot e-faktura i sig inte räcker för att potentialen med en övergång till e-faktura ska
realiseras. I och med den kommande implementeringen av direktivet 2014/55/EU om
elektronisk fakturering vid offentlig upphandling i svensk lagstiftning kommer de
offentliga upphandlande myndigheter och enheter som idag inte kan ta emot efaktura, tvingas skaffa it-stöd för att kunna göra det. Ett krav på att skicka e-faktura
till offentlig sektor blir då, som SKL framhåller, ett sätt att säkerställa att it-stödet
faktiskt används, att kostnaden för it-stödet täcks och att möjliga nyttor kan
realiseras.
I sammanhanget konstaterar vi att ett eventuellt införande av ett krav på e-faktura till
offentlig sektor i Sverige inte är någon specifikt svensk företeelse. I Europa har
Danmark och Spanien infört krav lagkrav på e-faktura till offentlig sektor, många
andra länder har därtill krav riktade mot fakturamottagarna på att ta emot faktura
elektroniskt.7
Den av SKL väckta frågan om att fastställa vilka konsekvenser som uppkommer för
de leverantörer som fortsätter skicka pappersfakturor trots ett eventuellt lagkrav bör
omhändertas i ett fortsatt arbete.
Gemensam standard viktigt för att lyckas
Bland de synpunkter vi har fått in är det många som framhåller vikten av en för
offentlig sektor gemensam standard, som tydligt anknyter till europeisk och
internationell standard.
Resultatet av det pågående arbetet med att ta fram den standard som ska knytas till
direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling ska vara
färdigt och publiceras senast i maj 2017. Året därpå ska standarden med tillhörande
meddelandeformat vara implementerad i de lagkrav som ska tillämpas av offentligt
upphandlande myndigheter och enheter.
7
24
E-procurement uptake, final report, april 2015 sid 56-57.
ANALYS OCH SLUTSATSER
Tre alternativ för att införa lagkrav på att skicka e-faktura
Utifrån vår informationsinhämtning och det skriftliga material vi tagit del av, har vi
kunnat se tre huvudsakliga alternativ för hur och när ett krav på e-faktura till
offentlig sektor skulle kunna införas:
A. Krav från 2016 eller 2017
B. Krav från november 2018
C. Krav från januari 2018 till de som är redo
Alternativen beskrivs och analyseras nedan.
A. Krav från 2016 eller 2017
Alternativet innebär ett krav på alla varu- och tjänsteleverantörer att skicka e-faktura
till offentlig sektor så snart det är möjligt. När detta alternativ diskuteras vid
dialogmöten framförs ibland önskemål om en väldigt snabb process, till exempel att
detta borde göras redan nu i sommar. Andra nämner 2016 eller 2017 som tänkbara
tidpunkter för när ett krav bör införas. Vi ser några olika faktorer som gör en så
snabb tidplan svår, vilka vi beskriver nedan.
Den standard som hör till direktiv 2014/55/EU ska vara färdig och publiceras i maj
2017. Det kan då förefalla som att det är svårt att ha lagstiftning riktad mot varu- och
tjänsteleverantörerna implementerad redan innan maj 2017. Här bör man dock
observera att direktivet tillåter att offentlig sektor tar emot även andra
e-fakturaformat än de som ingår i standarden. Det skulle alltså vara teoretiskt möjligt
att införa lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor redan innan standarden
är publicerad. Det förutsätter att såväl offentlig sektor som dess varu- och
tjänsteleverantörer hinner med att få nödvändigt systemstöd på plats.
Enligt SKL hade ca 100 kommuner år 2013 inte kapacitet att ta emot e-faktura. För
att dessa ska ha möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt anskaffa nödvändigt it-stöd,
kan ESV upphandla ramavtal som kan avropas. En sådan upphandling, inklusive
nödvändiga marginaler för eventuell överprövning, beräknas ta cirka 2,5 år. Därefter
måste det finnas tid för att genomföra avrop från ramavtalen och att införa
systemlösningarna. En ramavtalsupphandling ger även kommuner, landsting och
statliga myndigheter som redan har it-stöd för e-faktura, men som av någon
anledning behöver uppdatera detta, en chans att göra det.
Vi konstaterar också att själva den formella lagstiftningsprocessen tar tid, även om
det ligger utanför ESV:s uppdrag att bedöma exakt hur lång tid detta kan ta. Det är
dock en faktor som i sig påverkar hur snabbt ett införande kan ske.
25
ANALYS
A
OCH SLUT
TSATSER
Tidssambbanden illusttreras översikktligt i figureen nedan. I bilden
b
har en uppskattningg
gjorts om
m att det tar cirka
c
1,5 år föör de kommuuner som idaag inte har kaapacitet att taa
emot e-faaktura, att koomma igång med
m detta. Den
D ljusgrönaa färgen illusstrerar en
möjlighett att börja meed förberedeelser redan nuu. I bilden haar även illusttrerats ett
snabbt annammande avv PEPPOL:ss infrastruktuur för att undeerlätta den ökade efakturavoolymen vid ett
e krav på e-faktura till offentlig
o
sektor. Detta innnebär konkrett
ett krav på
p de statligaa myndigheteerna via föresskrift att klarra av att hanttera PEPPOL
L:s
infrastrukktur. Se vidare avsnitt 4.44 Hur påverkkas de små företagen?
fö
fö
ör mer om
PEPPOL
L:s roll i dettaa sammanhanng.
v på e-fakturra enligt dennna
ESV:s saammantagna slutsats är attt ett införandde av ett krav
typ av tid
dplan, är svårrt att genomfföra och föreenat med storra risker.
Figur 3, Krav från 20
016 eller 201
17
mber 2018
B. Krav från novem
Detta alteernativ innebbär ett krav på
p alla varu- och tjänsteleeverantörer att
a skicka
e-fakturaa till offentligg sektor från och med denn tidpunkt dåå offentligt upphandlande
u
e
myndigheter och enheter ska klara av att ta em
mot elektroniisk faktura en
nligt direktivvet
2014/55/E
EU om elekttronisk faktuurering vid offfentlig upphhandling.
l
s vara klarr senast i nov
ska
vember 2018.
EU-direkktivet innebärr att svensk lagstiftning
Det finnss dock en mööjlighet för reegeringen attt skjuta upp tillämpninge
t
n ytterligare ett
26
ANALYS OCH SLUTSATSER
år för kommuner och landsting. Det betyder att direktivet eventuellt kan komma att
gälla för kommuner och landsting först från och med november 2019.
Utifrån detta skulle en lämplig tidpunkt för när ett lagkrav på att skicka e-faktura till
offentlig sektor ska börja tillämpas, kunna vara 1 november 2018. Alternativt, om
tillämpningen för kommuner och landsting senareläggs ett år, den 1 november 2018
för fakturor till statliga myndigheter och den 1 november 2019 för fakturor till
kommuner och landsting.
ESV anser att detta alternativ av många aktörer troligen uppfattas som en rimlig
tidplan som alla klarar av. Detta tror vi bidrar till att upprätthålla en positiv grundsyn
till förändringen.
I detta alternativ finns inbyggt en stegvis övergång till PEPPOL. Ett första steg i
detta är att ESV under 2015 eller 2016 skulle kunna anpassa föreskrifterna till
förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte
för att åstadkomma ett delvis ökat fokus på PEPPOL. Senare skulle ESV kunna
föreskriva ett krav för statliga myndigheter att vara anslutna till PEPPOL. Ett sådant
krav bör träda ikraft senast vid samma tidpunkt som ett krav på e-faktura till offentlig
sektor träder ikraft. Vi är dock i nuläget tveksamma till att ställa ett lagkrav riktat
mot kommuner och landsting på att vara ansluten till PEPPOL. Se vidare avsnitt 4.4
Hur påverkas de små företagen? för mer om PEPPOL:s roll i detta sammanhang.
ESV bedömer att det med detta alternativ finns en rimlig möjlighet att hinna med en
ramavtalsupphandling av it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentlig sektorn
inklusive kommuner och landsting. En sådan upphandling utgör den kritiska linjen
för hela arbetet och bör påbörjas så fort som möjligt. Upphandlingen ger de 100
kommuner som ännu inte har möjlighet att ta emot e-faktura nödvändigt it-stöd. Den
kan även, vid behov, ge andra upphandlande myndigheter och enheter möjlighet att
avropa it-stöd som kan hantera PEPPOL:s infrastruktur och som gör det möjligt för
även kommuner och landsting att erbjuda sina varu- och tjänsteleverantörer, för dessa
kostnadsfria, portaler.
Alternativets baksida är att en senareläggning ger i viss mån uteblivna effekter, se
lönsamhetsbedömningen i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader,
besparingar och effektivitet.
ESV:s sammantagna slutsats är att ett införande av ett krav på e-faktura enligt denna
typ av tidplan, är det mest lämpliga av de analyserade alternativen.
27
ANALYS
A
OCH SLUT
TSATSER
Figur 4, Krav från no
ovember 20
018
C. Krav från januari
ri 2018 till de
e som är redo
Detta alteernativ innebbär ett krav på
p alla varu- och tjänsteleeverantörer att
a skicka efaktura tiill offentlig sektor
s
från occh med 1 jannuari 2018. Vid
V den tidpuunkten är docck
sannolikhheten stor attt ett antal kom
mmuner ännnu inte har skkaffat it-stöd för e-fakturaa.
Detta innnebär att kravvet måste varra förenat meed ett undanttag på att e-ffaktura inte skka
skickas tiill de till de kommuner
k
soom ännu intee är redo att ta
t emot.
En fördell med detta alternativ
a
är att
a effekternaa i viss mån kan
k komma tidigare än
enligt alteernativ B, see avsnitt 4.2 Så
S påverkar alternativen kostnader, besparingar
b
och effekktivitet.
En annann fördel med detta, och evventuella anddra alternativv som har meer än en
tidpunkt för när ett laagkrav om attt skicka e-fakktura börjar gälla, är att det
d kan leda till
unktioner kann spridas ut
att belastningen på syystemleveranntörer och cenntrala stödfu
över en läängre tid.
V svårigheteer med detta alternativ. Det
D handlar om
m
Trots att det finns förrdelar ser ESV
p ett bra och enkelt sätt ska kunna skkilja ut de offfentligt upphhandlande
hur man på
enheter tiill vilka varuu- och tjänsteeleverantörerr ska skicka e-faktura
e
i ettt senare skedde.
Alternativ
vet riskerar att
a uppfattas som rörigt och
o svårbegriipligt, alternaativ B Krav
28
ANALYSS OCH SLUTSATSE
ER
från noveember 2018, uppfattas trooligen som enklare att förrstå, inte minnst för varuoch tjänsteleverantöreerna.
m
men är
ESV:s saammantagna slutsats är attt en tidplan av denna typp kan vara möjlig
förenad med
m risker.
Figur 5, Krav från ja
anuari 2018 till de som är
ä redo
ag kan vara
a nödvändiga
Undanta
Ovanståeende analys av
a alternativeen för hur occh när ett gen
nerellt krav på
p e-faktura ttill
offentlig sektor kan innföras, behöv
ver komplettteras med stäällningstagan
nden till om
g för vissa kaategorier av leverantörer eller
e
fakturorr är lämpligaa.
undantag
unnat se följaande huvudallternativ vadd gäller eventtuella undanttag för
Vi har ku
leverantöörer:
 Unddantag för enngångs- eller sällanleveraantörer till offfentlig sektoor.
 Unddantag för levverantörer soom inte behäärskar, kan tilllgodogöra siig eller har
tillg
gång till nödvvändig inform
mationsteknoologi, till exeempel dator eller
e
mobbiltelefon, elller tillhörandde infrastrukttur, till exem
mpel internetuuppkoppling.
 Unddantag för fakkturor från utländska
u
varru- och tjänstteleverantöreer.
29
ANALYS OCH SLUTSATSER
Undantaget kan vara generellt för en definierad grupp eller baserat på ansökan.
Undantaget kan också vara permanent eller tidsbegränsat.
För att bedöma om det är lämpligt med undantag anser vi att man bör beakta
följande:
 Möjligheten att på ett förutsebart, transparent, tydligt, begripligt och
uppföljningsbart sätt avgränsa den grupp av aktörer, situationer etc. som ska
undantas.
 Hur enkelt och kostnadseffektivt det i praktiken är att hantera undantaget. En
aspekt på detta är att undantag baserat på ansökan, jämfört med generella
undantag, leder till kostnader för hantering, både för den som ansöker och den
som ska bedöma ansökan.
 Att frågan om hur det offentliga ska hantera digitalt utanförskap i samhället är
politisk och måste avgöras på politisk nivå. Det har också att göra med att
förhållandet inte är statiskt utan förändras över tid.
 Brist på internettillgång som underlag för ett undantag anser vi bör ses i ljuset
av utbyggnadsplanerna för bredband och internettillgång under de kommande
åren. Det finns aktörer bland de som har lämnat synpunkter, som menar att
dagens mål för bredbandsutbyggnad inte är tillräckliga.
 Om det finns alternativ till undantag för att uppnå dels målet att tillvarata de
identifierade gruppernas behov av att inte tyngas av alltför stora krav, dels målet
med e-fakturering till den offentliga sektorn. Här kan man tänka sig att en
kombination av ett generellt undantag kopplat till ekonomiska incitament kan
vara en väg framåt.
Utöver ovanstående har bland de som har lämnat synpunkter lyfts fram att fakturor
som innehåller sekretessbelagd information kan behöva undantas. Det kan handla om
till exempel känsliga personuppgifter och information med koppling till
integritetsfrågor eller rikets säkerhet. Det har inte legat inom ramen för denna
utredning att analysera dessa frågor närmare, ESV anser dock att det är viktigt att de
utreds vidare. När detta görs bör regeringen ta ställning till om Offentlighets- och
sekretesslagen redan i nuläget gör de undantag som är nödvändiga eller om det bör
tydliggöras ytterligare även på annat sätt. Även frågor om tillgänglighet enligt
diskrimineringslagen behöver hanteras i ett fortsatt arbete.
ESV:s förslag till reglering och hantering av undantag
ESV:s uppfattning är att ett lagkrav på varu- och tjänsteleverantörer att skicka
elektronisk faktura till offentlig sektor är ett bra och nödvändigt sätt för att realisera
den potential som finns i ökad elektronisk fakturering.
30
ANALYS OCH SLUTSATSER
ESV anser att ett lagkrav som utgår från den standard som kommer att gälla i och
med EU-direktivet 2014/55 om e-fakturering vid offentlig upphandling, bör kunna
börja tillämpas från och med 1 november 2018 för hela offentliga sektorn (det vill
säga enligt alternativ B. Krav från november 2018 som beskrivs tidigare i detta
kapitel). För att minimera risken för flaskhalsar för bland annat stödjande enheter och
systemleverantörer kan regeringen eventuellt överväga att låta kravet gälla för andra
delar av offentlig sektor än statsförvaltningen ett år senare.
För att de positiva effekterna med ett införande ska realiseras är det viktigt att
standarderna bygger på strukturerad och maskinellt bearbetningsbar information och
att lösningar som innebär att fakturautställare skickar enbart bilder av fakturor, till
exempel i pdf-format, inte tillåts.
ESV ser praktiska problem med tillämpning och uppföljning av ett undantag för
engångs- eller sällanleverantörer till offentlig sektor. ESV anser att regeringen istället
bör överväga en övergångsregel i form av ett tidsbegränsat undantag under
förslagsvis högst två år för de allra minsta företagen. Gränsen skulle kunna sättas vid
företag med högst 5 anställda.8 Undantaget bör ges i kombination med ekonomiska
incitament som gör att de undantagna företagen ändå lockas att skicka e-faktura.
Detta skulle kunna utformas så att det för dessa företag tillfälligt blir tillåtet att skicka
pappersfaktura till en av den upphandlande organisationen tillhandahållen
skanningcentral. Ett sätt att skapa incitament för de undantagna företagen skulle
hypotetiskt kunna vara att ge fakturamottagaren rätt att dra ett schablonbelopp som
täcker kostnaden för skanning-hanteringen från fakturabeloppet. Vi bedömer dock att
detta kan bli komplicerat och dyrt att hantera. Ett bättre alternativ för att skapa
ekonomiska incitament för de undantagna företagen att börja skicka e-faktura så
snart som möjligt, kan vara att den offentliga sektorn generellt erbjuder de små
företagen snabbare betalningsvillkor om de skickar e-faktura än om de skickar
pappersfaktura. Frågor om den närmre utformningen av ett eventuellt undantag bör
utredas vidare.
Bortsett från de eventuella undantag som har beskrivits ovan anser ESV att ett
lagkrav bör omfatta samtliga fakturor till offentlig sektor och inte enbart de som till
exempel baseras på upphandlingar över tröskelvärdena.
ESV anser att ett framgångsrikt införande av ett lagkrav ställer krav på en snabb
fortsatt process och ett snabbt regeringsbeslut i frågan om lagkrav, ett beslut som blir
förutsättningen för det som måste ske i nästa led i form av etablering av stöd,
8
Enligt statistik från företaget DoubleCheck AB står leverantörer med 1-5 anställda för ca 12 % av antalet fakturor till
den offentliga sektorn.
31
ANALYS OCH SLUTSATSER
upphandling av ramavtal och, inte minst, genomförande av långsiktiga
informationsinsatser så att de berörda aktörerna kan förbereda sig i god tid.
4.2
Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och
effektivitet
För att bättre kunna bedöma konsekvenserna av ett lagkrav enligt de olika alternativ
som beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag
finns? har vi gjort en översiktlig lönsamhetskalkyl. Vår slutsats är att offentlig
förvaltning skulle tjäna på ett lagkrav.
Kalkylen visar ekonomiska nyttor och kostnader
Kalkylen omfattar alternativ B Krav från november 2018 och C Krav från januari
2018 till de som är redo, vilka beskrivs i avsnitt 4.1. Kalkylen omfattar inte alternativ
A Krav från 2016 eller 2017 eftersom vi ser det som mycket svårgenomförbart. I
kalkylen finns bedömningar av vilka ekonomiskt kvantifierbara nyttor och kostnader
som kan uppstå för statsförvaltningen, kommuner och landsting samt varu- och
tjänsteleverantörer till offentlig sektor om krav på e-faktura införs. I kalkylen har vi
också tagit med de centrala stödinsatser som är en förutsättning för ett framgångsrikt
införande av ett lagkrav på e-faktura.
Kalkylen har upprättats i två versioner:
1. Kalkyl avseende alternativ B Krav från november 2018 i avsnitt 4.1. I denna
beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi ser uppstår
som konsekvens av ett lagkrav på e-faktura från och med 1 november 2018,
jämfört med om ett sådant beslut inte tas.
2. Kalkyl avseende alternativ C Krav från januari 2018 till de som är redo i
avsnitt 4.1. I denna beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och
merkostnader som vi ser uppstår som konsekvens av ett lagkrav på e-faktura
från och med 1 januari 2018 med undantag för de kommuner som inte är redo,
jämfört med om ett sådant beslut inte tas.
I respektive kalkyl görs alltså jämförelsen med ett tänkt läge där inget beslut fattas
om att införa ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Det är viktigt att observera
att offentlig sektor även i ett läge där lagkrav på att skicka e-faktura inte införs, måste
anskaffa it-stöd för att kunna ta emot e-faktura, i den mån man inte redan har sådant.
Detta är en konsekvens av de kommande lagkrav som blir en följd av kraven i
direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling.
32
ANALYSS OCH SLUTSATSE
ER
Kalkyl avseende altternativ B: krav
k
från no
ovember 20
018
Belopp i mkr
m
Summa
nuvärde
A. Statliga
a myndigheter
Nyttor mkr
m
434
der mkr
21
Kostnad
Nettony
ytta
412
B. Kommu
uner och lands
sting*
1 444
Nyttor
der
107
Kostnad
Nettony
ytta
1 336
C. Central samordnande
e funktion
0
Nyttor
der
34
Kostnad
Nettony
ytta
-34
Offentlig sektor
s
totalt (A
A-C)
Nettony
ytta
1 714
Summa
nuvärde
D. Varu- och
o tjänsteleve
erantörer
460
Nyttor
der
246
Kostnad
Nettony
ytta
213
2015
2016
2017
2018
2
2019
2020
2
2021
0
0
0
0
1
-1
0
2
-2
0
8
-8
185
8
177
157
2
155
135
2
133
0
0
0
0
4
-4
0
10
-10
0
41
-41
572
41
531
528
10
518
493
10
482
0
0
0
0
5
-5
0
7
-7
0
8
-8
0
7
-7
0
6
-6
0
5
-5
0
0
-19
-56
702
668
610
2015
2016
2017
2018
2
2019
2020
2
2021
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
27
-27
184
94
89
168
77
91
155
72
83
*Inklusive kommunala bollag, regioner
Diagram
m, offentlig sektor
s
vid krrav från nov
vember 2018
8
33
ANALYS
A
OCH SLUT
TSATSER
Diagram
m, varu- och tjänsteleverrantörer vid
d krav från november 20
018
Kalkyl av
vseende alte
ernativ C: krav
k
från januari 2018 tilll de som ärr redo
Belopp i mkr
m
Summa
nuvärde
A. Statliga
a myndigheter
638
Nyttor
der
23
Kostnad
Nettony
ytta
615
B. Kommu
uner och lands
sting*
1 912
Nyttor
der
115
Kostnad
Nettony
ytta
1 798
C. Central samordnande
e funktion
0
Nyttor
der
37
Kostnad
Nettony
ytta
-37
Offentlig sektor
s
totalt (A
A-C)
Nettony
ytta
2 376
Summa
nuvärde
D. Varu- och
o tjänsteleve
erantörer
631
Nyttor
der
309
Kostnad
Nettony
ytta
322
*Inklusive kommunala bollag, regioner
34
2015
2016
2017
2018
2
2019
2020
2
2021
0
0
0
0
2
-2
0
8
-8
217
8
209
185
2
183
157
2
155
135
2
133
0
0
0
0
10
-10
0
41
-41
497
41
457
572
10
562
528
10
518
493
10
482
0
5
-5
0
7
-7
0
8
-8
0
7
-7
0
6
-6
0
5
-5
0
3
-3
0
0
-56
659
739
668
613
2015
2016
2017
2018
2
2019
2020
2
2021
0
0
0
0
0
0
0
12
-12
181
93
88
184
83
101
168
77
91
155
72
83
ANALYSS OCH SLUTSATSE
ER
Diagram
m, offentlig sektor
s
vid krrav från janu
uari 2018 tilll de som är redo
Diagram
m, varu- och tjänsteleverrantörer vid
d krav från ja
anuari 2018 till de som är
ä
redo
Slutsats
s: Kalkylern
na visar en
n stor kvarv
varande po
otential förr offentlig
sektor i övergång till e-faktura
En kalkyl innebär allttid förenklingar av en komplex situattion. I detta ligger också ett
e
mått av osäkerhet
o
ochh bedömninggar. Mer ingåående inform
mation om kalkylen samt
35
ANALYS OCH SLUTSATSER
vilka principer, volymuppgifter och antaganden med mera vi använt framgår av
Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning.
Oavsett de osäkerhetsfaktorer som finns ser vi tydligt i kalkylen att offentlig sektor
skulle kunna spara pengar och ta hem andra nyttor genom att gå från helt manuell
hantering eller skanning av leverantörsfakturor till e-faktura. Potentialen handlar till
övervägande del om frigjord arbetstid. Helt centralt är att vi i kalkylen har förutsatt
att den arbetstid som den offentliga sektorn frigör i och med en övergång till att
enbart ta emot e-faktura, följs av beslut om att den tiden ska användas på annat sätt,
till exempel för andra arbetsuppgifter eller för att antalet medarbetare ska minska.
Om detta inte sker kan denna stora del av nyttan inte anses vara en ekonomisk nytta.
I sådana fall bör den ekonomiska nyttan av förslaget reduceras kraftigt.
För att komma åt potentialen är ett lagkrav på e-faktura en viktig komponent, men
lagkravet måste kombineras med bland annat omfattande stöd- och
informationsåtgärder. En stor del av de bedömda kostnaderna på den offentliga sidan
handlar om insatser för att informera, lämna stöd och svara på frågor från enskilda
varu- och tjänsteleverantörer. Vi har genomfört en översiktlig känslighetsanalys av
den upprättade kalkylen och det blir då tydligt att kalkylen är känslig för
omfattningen av dessa stödinsatser från offentlig sektor, särskilt omfattningen av de
insatser som varje enskild myndighet behöver genomföra. En tydlig satsning på
målgruppsanpassad och väl dimensionerad central information samt stöd är en viktig
del i ett införande.
ESV bedömer att kostnaderna för den offentliga sektorn för att anskaffa it-stöd för att
kunna leva upp till ett krav på e-faktura till offentlig sektor är förhållandevis
begränsade. Huvudorsaken till detta är att oavsett vad som beslutas vad gäller ett
lagkrav på företag att skicka e-faktura till offentlig sektor, så kommer direktivet
2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling att ställa krav på
samtliga offentliga upphandlande myndigheter och enheter att anskaffa sådant
it-stöd. Detta är alltså redan ett faktum och inte något som påverkas av ett eventuellt
beslut att införa ett krav riktat mot varu- och tjänsteleverantörerna. Ett krav på att
skicka e-faktura till offentlig sektor får därmed snarare karaktären av en åtgärd som
säkerställer att it-investeringarna faktiskt används och att de eftersträvade nyttorna
kan realiseras.
ESV anser att även varu- och tjänsteleverantörerna har en kvarvarande och outnyttjad
potential om de går från att skicka pappersfakturor till att skicka e-fakturor. Flera
nyttor i form av enklare och billigare hantering har nämnts i kapitel 3. En övergång
kommer dock att innebära vissa kostnader för de varu- och tjänsteleverantörer som
inte idag fakturerar elektroniskt. De måste skaffa it-stöd och lära sig använda det
36
ANALYS OCH SLUTSATSER
eller lära sig använda sådant it-stöd som vi bedömer bör tillhandahållas kostnadsfritt
av offentliga sektorn (portaler). Det ska tilläggas att det i bedömningen av dessa
kostnaders omfattning finns ett mått av osäkerhet. Vår sammantagna bedömning är
oaktat detta att nyttorna för varu- och tjänsteleverantörerna kommer att överstiga
kostnaderna, i vart fall på några års sikt.
Att införa ett lagkrav och ge stöd realiserar inte i sig den nyttopotential som ligger i
en övergång till e-faktura. För att detta ska ske krävs ett systematiskt arbete från
offentlig sektor med planering och genomförande av nyttorealisering, se vidare
avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?. I ett sådant
arbete bör de identifierade nyttorna och kostnaderna analyseras och verifieras. Det är
inte minst viktigt att verifiera om de identifierade nyttorna vad gäller frigjord
arbetstid verkligen bör betraktas som en ekonomisk och realiserbar nytta.
Vad gäller tidpunkten för ett införande av ett lagkrav kopplat till de olika alternativ
som har beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av
undantag finns?Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?
konstaterar vi att skillnaden mellan de två kalkylerna vad gäller i ackumulerad
nuvärdeberäknad nettonytta för offentlig sektor, är drygt 600 mkr. För kategorin
varu- och tjänsteleverantörer är den drygt 100 mkr. Trots detta resultat anser ESV att
de sammantagna fördelarna med ett införande av lagkrav i november 2018 (alternativ
B i avsnitt 4.1) tydligt överväger och det är detta alternativ som ESV förordar.
Vad gäller stat, kommun och landsting är vår sammantagna bedömning att
konsekvenserna av ett krav på e-faktura till offentlig sektor bör kunna hanteras inom
ramen för befintliga resurser. För att de enskilda myndigheterna, kommunerna och
landstingen ska kunna realisera nyttorna behöver dock centrala samordnande insatser
för bland annat stöd och information, skapas. För dessa krävs separat finansiering.
37
ANALYS OCH SLUTSATSER
4.3
Vilka konsekvenser för miljön kan ett krav på efaktura få?
De slutsatser som forskarna på KTH dragit och som förstärks i vårt uppföljande
samtal med en av forskarna, tydliggör och verifierar att det finns stor potential vad
gäller positiv miljöpåverkan vid en övergång till e-faktura.
I en artikel från Aalto University School of Economics ”Assessing the Carbon
Footprint of Paper vs. Electronic Invoicing” (Tenhunen, Penttinen) konstaterar
forskarna att:
Our findings suggest that the reduction in manual work and the elimination of
the use of paper products and transportation in invoicing reduces the carbon
footprint of invoicing process significantly. According to our findings, the
difference is around 63% in favour of the electronic invoice life cycle.9
Vi konstaterar med utgångspunkt i de synpunkter vi har fått in och det material vi
tagit del av att potentialen för positiva miljöeffekter framstår som stor med en
övergång till e-faktura.
Sambanden är dock komplexa och mångfacetterade och det har inte varit möjligt för
oss att fördjupa slutsatserna eller att kvantifiera de bedömda miljörelaterade
effekterna av ett införande av ett krav på e-faktura till offentlig sektor. För mer
information hänvisar vi till de studier som refereras till i denna rapport.
4.4
Hur påverkas de små företagen?
I de synpunkter som har kommit in och som berör hur ett krav på e-faktura eventuellt
skulle kunna påverka vissa företags konkurrenssituation, framkommer vissa farhågor
för små företags situation, se avsnitt 3.6 ovan. De grupper de svarande nämner i detta
sammanhang, benämns växelvis som små företag, engångs- eller sällanleverantörer,
it-omogna företag och äldre företagare.
Kostnader kan uppstå
ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för dessa grupper kan komma att
uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig
sektor. Det finns idag billiga lösningar för att producera och skicka e-faktura och en
del i ett kommande krav på e-faktura bör vara att varu- och tjänsteleverantörer
erbjuds kostnadsfria portallösningar. Trots detta kommer kostnader att finnas för att
ställa om sig och lära sig nya rutiner och även, för vissa av de små företagen, skaffa
eller uppgradera programvara. Dessa kostnader ska vägas mot de nyttor i form av
9
38
Penttinen, Tenhunen, Assessing the Carbon Footprint of Paper vs.Eelectronic Invoicing, sid. 8-9.
ANALYS OCH SLUTSATSER
förenklad och billigare hantering som uppstår även för de små företagen och ESV
bedömer att dessa på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna.
Det finns också en gråzon som handlar om att, kanske främst små, företag ibland inte
tror sig ha till exempel teknisk förmåga att skicka e-faktura, men där en närmare
undersökning ger vid handen att denna kapacitet finns redan idag. Det handlar i dessa
fall – som vi inte vet hur vanligt förekommande de i praktiken är – mer om att det
behövs till exempel stödjande informationsinsatser än om att man har it-system som
behöver bytas ut.
Krav på e-faktura del i större samhällsförändring
En annan faktor som måste vägas in är att ett eventuellt krav på e-faktura till
offentlig sektor är en del i den pågående breda och omfattande samhällsomvandling
som digitaliseringen innebär. Krav på e-faktura är inte det enda krav som under de
närmsta åren kommer att möta de företag som vill vara varu- och tjänsteleverantörer
till offentlig sektor. Kraven på samtliga leverantörer till offentlig sektor, att
kommunicera elektroniskt med köparen, kommer att under de närmsta åren generellt
sett öka även av andra skäl. De direktiv (2014/23/EU och 2014/24/EU) om offentlig
upphandling som nu håller på att implementeras i svensk lagstiftning innehåller ett
obligatorium som innebär bland annat krav på att leverantörer ger in anbud på
elektronisk väg.
Ett krav på e-faktura till offentlig sektor blir alltså, sett ur detta perspektiv, en del i en
större pågående samhällsförändring där företagen möts och framöver kommer att
mötas av krav på att hantera situationer på nya sätt.
När det gäller de små företagens situation så bör man även reflektera över den
påverkan ett lagkrav kan tänkas ha på den marknad som tillhandahåller tjänster och
liknande för e-faktura. Att ett lagkrav kanske kan bidra till framväxten av nya tjänster
riktade till mindre företag som syftar till att ta hand om deras fakturering eller på
annat sätt underlätta e-fakturahanteringen är till stor del en gissning, men det kan nog
inte uteslutas.
Vad gäller åtgärder för att underlätta för de små företagen har flera exempel nämnts i
de kontakter vi har haft och de synpunkter vi har fått. Frågan om eventuella undantag
berörs i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?
och frågan om vilka olika typer av stödinsatser som kan vara motiverade tas upp i
avsnitt 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande.
39
ANALYS OCH SLUTSATSER
Slutsats: nyttorna kommer på några års sikt överväga kostnaderna
ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för små företagen kan komma att
uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig
sektor. Dessa kostnader ska dock vägas mot de nyttor i form av förenklad och
billigare hantering som uppstår även för de små företagen. ESV bedömer att nyttorna
på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna.
För att underlätta i övergången för de små företagen anser ESV att det kan vara
lämpligt med ett kortare, tidsbegränsat undantag i kombination med ekonomiska
incitament för att stärka införandet av e-faktura. Det är också avgörande med väl
utformade och riktade stödjande informationsåtgärder mot små företag, se vidare
avsnitt 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande. Det bör vidare införas en
skyldighet för offentligt upphandlande myndigheter och enheter att kostnadsfritt
tillhandahålla en portal för de varu- och tjänsteleverantörer som saknar annan
möjlighet att producera och skicka e-fakturor enligt föreskriven standard.
Vi ser att det även finns andra åtgärder som skulle kunna underlätta för bland annat
små företag vid en övergång till e-faktura. En sådan är åtgärder som underlättar när
en leverantör ska börja skicka e-fakturor till en ny kund. Här bedömer ESV att det är
angeläget att under de kommande åren vidta åtgärder som ökar användningen av
PEPPOL på den svenska marknaden. Anledningen och bakgrunden till detta beskrivs
nedan. Beskrivningen tar avstamp i en beskrivning av utvecklingen i Danmark.10
10
Presentation från Helle Schade-Sørensen, Chief Consultant, NemHandel An e-invoicing platform - open and free to
use, Digitaliseringsstyrelsen, Danmark.
40
ANALYS OCH SLUTSATSER
Det danska exemplet
I Danmark har det varit obligatoriskt att skicka e-faktura till offentlig sektor sedan
februari 2005. Leverantörerna gavs vid införandet två möjligheter för att skicka
fakturor: att köpa tjänster av en operatör och skicka e-faktura eller att fortsätta att
skicka pappersfakturor till en leverantör av skanningtjänster. Om företaget valde den
senare vägen fick man själv betala skanningkostnaden. Ett år efter att obligatoriet
trätt i kraft togs 98 procent av alla fakturor mot elektroniskt av den danska offentliga
sektorn. Ungefär 30 procent av fakturorna levererades via skanningleverantörer,
något som bland annat ledde till viss extra manuell hantering på mottagarsidan.
Trots att mer än 95 procent av de små och medelstora leverantörerna hade
internettillgång och att många av dem även hade it-system som kunde producera efakturor med det korrekta XML-formatet, fortsatte många företag att använda
skanning. Den danska ansvariga myndigheten, Digitaliseringsstyrelsen, menar att
en av de bakomliggande orsakerna var att de på marknaden tillgängliga efakturalösningarna inte var integrerade med billig och enkel standardprogramvara.
Andra orsaker var att det upplevdes som för dyrt och tekniskt komplicerat att anlita
en operatör och att varu- och tjänsteleverantörerna, genom att fortsätta att skicka
pappersfakturor till en skanningleverantör, slapp ändra sina arbetssätt.
Danska staten ansåg att det var önskvärt att öka andelen e-faktura och minska
andelen skanning hos de små och medelstora företagen. Man konstaterade att
enkelhet var ett nyckelord för att åstadkomma detta, det var nödvändigt att det var
lika enkelt att skicka en e-faktura som att skicka e-post. Den danska lösningen var
skapandet av NemHandel, en gemensam och säker infrastruktur över internet för att
kunna utbyta XML-dokument som order, faktura och produktkataloger.
NemHandel är obligatoriskt sedan 2011 och alla offentliga organisationer finns nu i
NemHandels register. Digitaliseringsstyrelsen menar att det idag finns ett brett
utbud av e-fakturalösningar, baserade på NemHandel, som erbjuds marknaden. Det
spänner över såväl fullt integrerade ERP-system som lösningar som använder e-post
för fakturadistributionen och portallösningar.
Att varu- och tjänsteleverantörerna, inklusive även de minsta företagen, idag erbjuds
lämpliga it-lösningar menar man på Digitaliseringsstyrelsen är en viktig anledning
till att andelen skannade fakturor idag har sjunkit till cirka 10 procent. Man menar
vidare att det måste vara väldigt enkelt att e-fakturera för att de små företagens
behov ska tillgodoses. Digitaliseringsstyrelsen anser att det kanske viktigaste
argumentet för de små företagen att övergå till e-fakturering är de möjligheter detta
innebär att få betalt snabbare. Det är ett starkare argument än att ändra sina egna
arbetssätt.
41
ANALYS OCH SLUTSATSER
Beskrivningen av det danska exemplet tydliggör att tillgången till infrastruktur som
underlättar e-fakturering kan spela stor roll. Den infrastruktur och de komponenter
som idag ingår i PEPPOL11 har stora likheter med den danska infrastrukturen (som
för övrigt idag är kopplad till PEPPOL). Samtidigt som vi ser att ökat nyttjande av
PEPPOL:s infrastruktur kan underlätta vid en övergång till e-fakturering, är det också
viktigt att vara tydlig med att den svenska situationen idag och den danska för 10 år
sedan skiljer sig åt: mycket annat har hänt på marknaden för e-fakturalösningar de
senaste tio åren och det finns idag enkla lösningar att tillgå.
Enkelhet handlar ytterst om interoperabilitet
När önskemål om enkelhet kommer upp har det ofta en nära koppling till behov av
god interoperabilitet, det vill säga god förmåga att få olika it-system att fungera
tillsammans och kommunicera med varandra. Ett sätt att beskriva interoperabilitet
görs i det europeiska ramverket för interoperabilitet där nedanstående modell
presenteras12:
Figur 6, Nivåer för interoperabilitet
För att olika it-system och de verksamhetsprocesser de stödjer, ska fungera väl
tillsammans, behöver interoperabiliteten vara god på samtliga dessa nivåer. Förutom
att de olika it-stöden behöver kunna fungera tillsammans rent tekniskt, behöver man
även säkerställa att informationen är begriplig och har en koordinerad och enhetlig
betydelse. De berörda aktörernas verksamhetsprocesser behöver vara utformade så
11
12
42
För mer information se http://www.esv.se/amnesomraden/E-handel/PEPPOL/ och http://www.peppol.eu/.
Europeiska kommissionen, Towards interoperability for European public services, bilaga 2.
ANALYSS OCH SLUTSATSE
ER
att de fun
ngerar väl tilllsammans occh lagstiftninng och regelvverk får inte omöjliggöra
o
samverkaan. Problem kring samtraafik kan till eexempel iblannd ha inslag av tekniska
frågeställlningar, menn ofta är probblemen mer av
a organisatoorisk och legaal karaktär.
God interroperabilitet i e-fakturalö
ösningar kan generellt säg
gas handla om
m att ha godd
öppenhett och goda föörutsättningar för samverrkan på samtlliga dessa niv
våer.
PEPPOL
L – ett sätt att riva ba
arriärer
Ett initiattiv som lyfts fram av flerra vid dialogm
möten och in
ntervjuer medd mer är
PEPPOL
L. PEPPOL ärr resultatet av
a ett EU-proojekt som syfftade till att underlätta
u
e-handel i den europeeiska offentliiga sektorn ooch som geno
omfördes 20009-2012.
v
i förvaaltningsorgan
nisationen OP
PENPEPPOL
L
Resultateet av projekteet förvaltas vidare
med mer än 130 medlemmar i ett stort antal euuropeiska lännder som bådde
representterar offentligg och privat sektor. Initiaalt var PEPPOL ett projek
kt drivet av
offentlig sektor, men sedan projekktet avslutaddes har ambittionen varit att
a göra det tiill
ett samarrbete mellan offentlig ochh privat sektoor.
n
ger en förenklad beeskrivning avv PEPPOL:
Figuren nedan
Figur 7, Fördelar me
ed PEPPOL::s infrastruk
ktur
L:s infrastrukttur togs fram
m med en visiion om att skkapa en öppeen infrastrukttur
PEPPOL
som rev de
d barriärer som
s
då, och uppenbarligeen även idag
g, existerar. Syftet
S
var att
skapa bätttre interoperrabilitet på fllera olika nivvåer. Punktlistan ovan suummerar någrra
av de vik
ktigaste grunddbultarna i PEPPOL.
P
43
ANALYS OCH SLUTSATSER
Här är det särskilt intressant att lyfta fram några egenskaper hos PEPPOL:
 Det blir enklare att ansluta leverantörer och det administrativa arbetet minskas
vid uppsättning av nya affärsflöden.
 Nytänkande kring samtrafikavtal som innebär att operatörerna inte behöver
sluta bilaterala avtal sinsemellan utan att det istället räcker för varje operatörer
att sluta avtal en gång med PEPPOL. Operatören förbinder sig då att
kommunicera med alla, att inte ta ut så kallade roamingavgifter och att agera i
enlighet med fastlagda Service Level Agreements (SLA).
 Gemensamma registerfunktioner som gör det lätt att hitta adresser till alla
mottagare via PEPPOL-nätverket och där det framgår vilka olika typer av
meddelanden som mottagaren har kapacitet att ta emot.
 Öppna flöden för alla som innebär att alla som registrerar sig som mottagare i
PEPPOL dels ska stödja de gemensamma standardiserade meddelandeformaten,
dels att man inte får neka e-fakturor av andra. Det är alltså inte nödvändigt med
avtal och testförfaranden.
 Det har visat sig att det blir lättare för nya typer av it-företag att etablera nya
tjänster då de släpps in i infrastrukturen bland etablerade aktörer.
PEPPOL:s öppna infrastrukturer gör det enklare att gå över till e-faktura
Vi bedömer att en ökad användning av PEPPOL i Sverige bör sänka trösklarna och
göra det enklare att använda e-faktura. Knutet till ett krav på att skicka e-faktura till
offentlig sektor anser vi därför att det är angeläget att vidta åtgärder som ökar
användningen av PEPPOL på den svenska marknaden de kommande åren. En åtgärd
i detta är att den offentliga sektorn går före och själva anammar PEPPOL fullt ut på
det sätt som vi sett att man har gjort i Norge gjort de senaste åren och som man gjort
i Danmark med Nemhandel som är en föregångare till PEPPOL. Nedan beskrivs
några olika tänkbara steg i detta.
ESV, SKL och KKV rekommenderar redan idag genom SFTI-samarbetet13
PEPPOL:s lösningar för den offentliga sektorns e-handel. Om man vill gå vidare i
riktning mot ökad användning av PEPPOL kan ESV i ett första steg genom formella
krav i föreskifter ålägga statliga myndigheter att inom en given tidsram säkerställa att
de kan använda PEPPOL för sin e-handel. ESV skulle redan 2015 kunna anpassa
föreskrifterna knutna till förordningen om myndigheters elektroniska
informationsutbyte till att omfatta krav på att ha kapacitet att använda PEPPOL för
statliga myndigheter. Ett sådant krav kan träda i kraft 2017/2018, men bör då
13
Single Face To Industry (SFTI) är benämningen på det samarbete som drivs av Sveriges Kommuner och Landsting
(SKL), ESV och Konkurrensverket för att främja förutsättningarna för elektronisk handel och för att skapa
kostnadseffektivare hantering av inköpsprocesserna. Arbetet inriktas på framtagande och rekommendationer av
öppna standarder för elektronisk affärskommunikation. SFTI är en etablerad samverkansform sedan 1998 och i
arbetet ingår även att ge information och vägledning, stöd till användare och tekniskt stöd till målgrupperna offentlig
sektor, dess varu- och tjänsteleverantörer och de it-företag som erbjuder produkter inom området. Mer information
finns på www.sfti.se.
44
ANALYS OCH SLUTSATSER
kommuniceras redan 2015 för att ge myndigheter möjligheten att förbereda sig. Stöd
finns redan idag för PEPPOL via de statliga ramavtalen för e-handelstjänst. Främst är
det myndigheter som inte använder de statliga ramavtalen som står inför
anpassningar av sina it-stöd.
För kommuner och landsting bedömer vi att det kan vara tillräckligt med tydliga
rekommendationer från SFTI och att lagstiftning om att kunna hantera PEPPOL:s
infrastruktur inte behövs i nuläget. Om statliga myndigheter får formella krav på sig
bedömer vi att detta kommer att vara en faktor som bidrar till att många kommuner
och landsting implementerar stöd för PEPPOL även utan lagstiftning.
Det är framöver viktigt att det, i kommande upphandlingar av it-stöd inom
inköpsområdet för den offentliga sektorn, ställs krav på att PEPPOL:s infrastruktur
ska kunna hanteras. Här har ESV en central roll som ansvarig för administrativa
system i statsförvaltningen. Det är också viktigt att nyckelaktörer som Statens
servicecenter är redo att anamma PEPPOL för att stödja sina kunder i deras arbete.
Med ökad användning kommer ytterligare satsningar behöva göras för att säkerställa
robusthet i PEPPOL:s infrastruktur och för att ge stöd för användare. PEPPOL
fungerar bra idag, men behöver stärkas framöver för att klara av framtida krav. ESV
ser det som nödvändigt att öka insatserna kommande år för att stödja PEPPOL, både
i det europeiska arbetet och i stöd till svenska användare.
4.5
Åtgärder för att stötta ett genomförande
Utifrån beskrivningen i avsnitt 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda
aktörer vid ett lagkrav?, sammanfattar vi i detta avsnitt tänkbara åtgärder för att
stötta ett genomförande. Beskrivningen fokuserar på det som i avsnitt 3.8 rubriceras
som stödjande information. De delar som handlar om koordinering och stöd om
lagar och regler (se avsnitt 3.8) bör även dessa hanteras i det fall regeringen väljer
att gå vidare med ett krav på e-faktura. Det handlar här till stor del om övergripande
fortsatta planerings- och utredningsinsatser som behöver genomföras av centrala
instanser. Observera att, vad gäller de stödjande informationsinsatser som beskrivs
nedan, så genomförs flera av dessa aktiviteter redan idag inom ramen för Sveriges
Kommuner och Landstings (SKL), Ekonomistyrningsverkets och Konkurrensverkets
samverkan SFTI, dock i en mindre omfattning än vad som skulle vara nödvändigt vid
ett krav på e-faktura.
1.
Central flerårig informationsinsats
En central myndighet inom offentlig sektor bör få i uppdrag att planera en nationell
informationsinsats riktad mot de målgrupper som berörs av ett lagkrav. Satsningen
45
ANALYS OCH SLUTSATSER
bör vara flerårig och rikta sig mot samtliga målgrupper som berörs. De mest
uppenbara är
 varu- och tjänsteleverantörer till offentlig sektor – både nuvarande och
potentiella (anbudsgivare i upphandlingar)
 offentlig sektor i sin helhet
 leverantörer av it-stöd för e-faktura
 operatörer
Andra målgrupper kan självfallet tillkomma efter fortsatt analys. Effektiviteten i den
centrala informationsinsatsen kommer sannolikt att vara avgörande för efterlevnaden
av ett kommande lagkrav och för hur införandet av ett krav upplevs, inte minst av
gruppen småföretag. Även systemleverantörerna behöver i ett tidigt skede nås av
information, detta för att kunna hantera de ökade behoven av stöd och support som
ett krav på e-faktura kommer att medföra.
2.
Lokala Informationsinsatser
Enskilda statliga myndigheter, kommuner, landsting och övriga berörda
upphandlande myndigheter och enheter kommer sannolikt att behöva gå ut med
riktad information till sina varu- och tjänsteleverantörer. Detta arbete kan underlättas
genom att det centralt tas fram standardiserat informationsmaterial som den enskilda
myndigheten eller kommunen kan dra nytta av i sitt informationsarbete.
3.
Lokalt tillgängligt stöd
Man kan överväga möjligheten för offentlig sektor att samlat erbjuda någon form av
fysisk plats för information till varu- och tjänsteleverantörer. Det skulle kunna handla
om Skatteverkets lokala servicekontor eller respektive kommuns lokaler.
4.
Central stödfunktion via SFTI för att besvara frågor
Det är viktigt med ett centralt leverantörsoberoende kunskapsnav i offentlig sektors
regi för att samordnat kunna hantera mer komplexa frågor. Funktionen bör också
kunna omhänderta utredningsbehov med inriktning mot bland annat teknik, juridik
och e-fakturastandarder. SFTI:s tekniska kansli har denna roll redan idag och kan lätt
förstärkas för att även kunna axla ett utvidgat uppdrag knutet till ett införande av
krav på e-faktura.
Knutet till ett krav på e-faktura finns flera enskilda områden och frågor där behov av
kvalificerat stöd och information sannolikt kommer att finnas. Exempel på detta är
informationsinsatser kring de legala förutsättningarna vid användning av tjänster för
kontroller av fakturareferenser (se bilaga 4), hantering av fakturabilagor och långa
fakturaspecifikationer, frågor om arkivering av e-fakturor samt frågor om var en
e-faktura får befinna sig och lagras ur ett geografiskt perspektiv.
46
ANALYS OCH SLUTSATSER
5.
Webbplats via SFTI med stöd
Det bör finnas en centralt samordnad webbplats med målgruppsanpassad
information, frågor och svar till samtliga målgrupper och med god tillgänglighet via
såväl dator, mobiltelefon och eventuellt andra gränssnitt. SFTI:s webbplats fungerar
redan idag som en sådan för offentlig sektors information om e-handel och kan
anpassas till de behov som uppstår knutet till ett krav på e-faktura.
I sammanhanget påminner vi också om vad flera av de svarande påtalar i intervjuer
med mera: att kommunikationen bör ske på olika sätt, bland annat på olika språk,
med bilder och ”kartor” över vad som händer och vad som ska ske och att klarspråk
är viktigt.
6.
Utbildningar
Vi tror även att det krävs fördjupade utbildningsinsatser i e-fakturafrågor med alla
dess aspekter (teknik, juridik, arkivering, standarder med mera).
Utbildningsinsatserna bör vara riktade mot systemleverantörer, offentlig sektor och
större fakturautställare, liknande det som idag tillhandahålls inom ramen för SFTI.
Dessa utbildningar finansieras idag via avgifter. Utöver denna typ av insatser skulle
man eventuellt kunna tänka sig någon form av standardiserade utbildningar på bred
front till, främst mindre, varu- och tjänsteleverantörer.
7.
Telefonsupport
Om det är lämpligt att etablera och upprätthålla en telefonsupport eller inte är till stor
del en fråga om kostnad jämfört med nytta. Det är i nuläget en svårbedömd fråga.
Enligt SCB har Sverige cirka 1 158 000 företag14 och enligt uppgift från
Konkurrensverket har offentlig sektor cirka 212 000 leverantörer15. Totalt sett berörs
alltså drygt 18 procent av alla svenska företag av ett krav. Omfattningen skulle kunna
anses motivera även denna typ av stödåtgärd, men frågan behöver utredas vidare. Om
denna typ av stöd övervägs är det viktigt att beakta den synpunkt som framkommit
om att många små företag ofta utför administrativa uppgifter utanför vanlig
kontorstid och då behöver kunna få tillgång till stöd.
8.
Central valideringstjänst och stöd till systemleverantörerna
Med valideringstjänst menar vi en via webben åtkomlig tjänst där aktörer kan testa
och verifiera att affärsmeddelanden, till exempel e-fakturameddelanden, är korrekta
och uppfyller de krav som ställs i standarder och deras tillhörande tekniska
specifikationer. Aktörerna kan vara till exempel leverantörer av it-stöd till
fakturautställare och fakturamottagare, men även fakturautställare själva. ESV:s
14
Statistiska centralbyrån, Företagsregistret, 2015, http://www.scb.se/foretagsregistret/ (Hämtad 2015-05-14).
Arnek m.fl. på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en empirisk analys av den
offentliga sektorns samlade inköp, Uppdragsforskningsrapport 2015:4.
15
47
ANALYS OCH SLUTSATSER
uppfattning är att denna typ av tjänst är viktig för att säkerställa ett effektivt utbyte av
e-fakturameddelanden mellan parterna. Idag tillhandahåller SFTI en sådan tjänst, se
www.sfti.se/verifiering. Ett stort antal meddelanden verifieras via tjänsten årligen.
Utöver en valideringstjänst kan även annat stöd gentemot systemleverantörerna
behövas, till exempel vägledningar och riktlinjer och öppen programvara.
9.
ESV kan upphandla och tillhandahålla ramavtal för it-stöd för
e-faktura till offentlig sektor
Som en konsekvens av kraven enligt direktivet 2014/55/EU om elektronisk
fakturering vid offentlig upphandling, kommer offentlig sektor att behöva anskaffa
it-stöd för att hantera inkommande e-fakturor, i den mån man inte redan har det.
It-stödet behöver vara produktionssatt absolut senast vid den tidpunkt då lagkraven
som följer av direktivet träder i kraft.
I Statskontorets utredning En effektivare statlig inköpssamordning – analys och
förslag16 om den statliga inköpssamordningen konstaterar man sammanfattningsvis
att: ”Den statliga inköpssamordningen medför sannolikt betydande besparingar för
staten som helhet”17. I enlighet med bland annat detta och även utifrån ESV:s
erfarenheter av arbete med upphandling av statliga ramavtal för administrativa
system konstaterar vi att det sannolikt är generellt sett lönsamt att upphandla
ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för offentlig sektor. Dessa ramavtal
bör kommuner, landsting och även statliga myndigheter kunna avropa. Det bör
möjliggöra att de kan hantera såväl förändringen till följd av EU-direktivet som den
förändring som ett krav på e-faktura till offentlig sektor innebär. Ramavtalen bör ge
tillgång till PEPPOL:s infrastruktur och ge den offentliga sektorn möjlighet att
erbjuda fakturautställarna kostnadsfri portal.
Ett arbete med att upphandla och tillhandahålla ramavtal för it-stöd för e-faktura
och e-handel för hela offentliga sektorn är en tidskrävande process som
innehåller flera osäkerhetsmoment, inte minst risker för överprövning och de
förseningar sådana kan leda till. ESV har under 2014-2015 genomfört en
förstudie om att upphandla sådana ramavtal. I förstudien föreslås att ramavtalen
görs möjliga att avropa även för kommuner och landsting. ESV står för
närvarande inför beslut om att starta en sådan ramavtalsupphandling. För att
kunna påbörja ett sådant arbete behöver dock finansieringen säkerställas. Som
framgår av analysen om lämplig tidpunkt för ett lagkrav på e-faktura till offentlig
sektor i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?
är det av stor vikt att ett sådant kan påbörjas snarast.
16
17
48
Statskontoret 2009:12.
Statskontoret 2009:12 sid 125.
ANALYS OCH SLUTSATSER
Slutsats: Ett brett spektrum av stödjande åtgärder behövs och behöver
planeras i tid
ESV anser att ett brett spektrum av åtgärder krävs för att stödja ett krav på e-faktura
till offentlig sektor, för att det ska bli framgångsrikt och ge avsedda effekter. Ett antal
av dessa åtgärder sammanfattas här ovanför. Det är viktigt att poängtera att flera av
åtgärderna kräver separat finansiering och måste påbörjas flera år innan ett krav på
att skicka e-faktura ska börja tillämpas.
En fortsatt väg framåt kan vara att regeringen ger ESV i uppdrag att fördjupa
analysen och planera hur arbetet med genomförandet inklusive bland annat stöttande
informationsåtgärder bör läggas upp. Ett sådant arbete bör ske i samverkan med
SKL, Upphandlingsmyndigheten (från och med 1 september 2015) och eventuellt
också med Skatteverket. Arbetet bör även omfatta fördjupad analys av hinder och
risker med ett införande samt nödvändiga insatser för analys och planering av
nyttorealisering, se vidare avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor
realiseras?. Kostnaderna för detta bedöms inte kunna hanteras inom befintliga
resursramar.
4.6
Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor
realiseras?
Det krävs ett systematiskt arbete med nyttorealisering för att den bedömda potential
som ligger i en övergång till e-faktura ska kunna realiseras. ESV föreslog en process
och en nyttostruktur för att följa upp nyttor från gemensamma e-förvaltningsinitiativ,
i rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, rapport
från regeringsuppdrag18. I rapporten föreslår ESV också att regeringen ger ESV i
uppdrag att vidareutveckla uppföljningsmodellen. Regeringen gav i april 2015 ESV i
uppdrag att stötta satsningen på e-förvaltning. En del i detta är att ESV ska
vidareutveckla och tillhandahålla metodstöd för nyttorealisering. Enligt
regeringsuppdraget ska ESV bygga upp verksamheten under 2015.
ESV anser att utgångspunkter för hur effekter och kostnader ska kunna realiseras och
följas upp bör hämtas ur förslagen i rapporten om att följa upp ekonomiska nyttor. Vi
föreslår att man använder den process för uppföljning av nyttor från gemensamma eförvaltningsinitiativ som sammanfattas i rapportens figur 5.
En utgångspunkt blir därmed bland annat följande:
Att kunna finna bra sätt att disponera ekonomiska nyttor från de
verksamheter där de faktiskt realiserats förutsätter att nyttor beräknas och
18
ESV 2014:2.
49
ANALYS OCH SLUTSATSER
mäts inte bara på aggregerad nivå för statlig förvaltning utan också i
respektive verksamhet, och att de nyttoanalyser som tas fram i större grad
återspeglar de förutsättningar som råder för varje verksamhet. Modellen
förutsätter att det är medverkande myndigheter som tar fram, förankrar och
följer upp specifika nyttoanalyser. Nyttoanalyserna behöver genomföras på
ett likartat sätt för att göra det möjligt att konsolidera utfall på ett bra sätt.19
samt att
Ansvaret för att realisera nyttor i form av besparingar och kvalitetshöjningar
bör ytterst ligga hos myndighetsledningen för respektive myndighet.
Generaldirektören/styrelsen bör därmed ansvara inför regeringen även för de
nyttor som ska realiseras från gemensamma e-förvaltningsinitiativ.20
Den beskrivna processen fokuserar på statsförvaltningen. Hur kommuner och
landsting bör delta i en (samordnad) process för nyttorealisering behöver utredas
vidare, se även avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor
realiseras?.
Fortsatt arbete bör utgå från myndigheternas nyttoanalyser
I denna rapport om ett krav på e-faktura till offentlig sektor, har vi gjort en
konsekvens- och nyttoanalys utifrån huvudsakligen ett top-down-perspektiv. Enligt
den process som föreslås i rapporten om realisering av ekonomiska nyttor bör man
utifrån resultaten av denna nyttoanalys fatta beslut om att gå vidare med en fördjupad
analys.
Under en fördjupad analys bör top-down nyttoanalysen utvecklas och förankras
genom att ett antal myndigheter genomför en egen nyttoanalys utifrån sina specifika
förutsättningar. I detta arbete bör man bland annat verifiera i vilken utsträckning
frigjord arbetstid faktiskt kan anses vara en ekonomisk nytta. (En förutsättning för att
frigjord arbetstid ska räknas som en ekonomisk nytta är att organisationen fattar
beslut om hur den frigjorda tiden faktiskt ska användas. För att tiden ska kunna
räknas som en realiserbar ekonomisk nytta måste man fatta beslut om att den
inbesparade tidsåtgången per faktura ska leda till att medarbetare till exempel ska
göra andra arbetsuppgifter eller att medarbetarantalet ska minskas.)
Även övriga viktiga antaganden, parametrar och volymuppgifter i den
lönsamhetsbedömning och analys vi gjort i denna rapport bör verifieras. Dessa
19
20
50
ESV 2014:2 sid. 25-26.
ESV 2014:2 sid. 26.
ANALYS OCH SLUTSATSER
analyser konsolideras sedan till en bottom-up-analys, som ligger till grund för beslut
om att införa lagkrav på e-faktura.
ESV skulle kunna ansvara för konsolidering av en sammanhållen bottom-up
nyttoanalys, ett separat uppdrag om detta skulle kunna ges till ESV inom ramen för
sitt e-handelsarbete. Arbetet ryms inte inom befintliga ekonomiska ramar. Uppdraget
bör handla om att samordna ett fortsatt arbete med fokus på en konsoliderad
nyttoanalys enligt en bottom-up-ansats. Nyttoanalysen bör i sin tur ligga till grund
för ett slutligt beslut om att införa krav på e-faktura till offentlig sektor.
En sådan analys bör, enligt den föreslagna processen i rapporten om ekonomiska
nyttor ligga till grund för ett beslut om införande av ett lagkrav. Ett beslut om
genomförande ska också innehålla ett beslut om hur de besparingar som realiseras
ska disponeras samt hur finansiering av kostnader för medverkande myndigheter ska
ske.
Efterföljande steg i nyttorealiseringsprocessen beskrivs i rapporten om ekonomiska
nyttor så här:
När beslut om genomförande är fattat vidtar planeringsfasen. Den
samordnande funktionen ansvarar här för att ta fram en
förvaltningsgemensam plan för nyttorealisering, som ligger till grund för
planer för respektive myndighet. Under planeringsfasen tas ett gemensamt
nyttoregister fram. Nyttoregistret beskriver kvalitativa och ekonomiska nyttor
för deltagande myndigheter och för statsförvaltningen som helhet och
beskriver också status för nyttorealiseringen vid varje givet tillfälle. Därpå
följer realiserings- och uppföljningsfaserna som syftar till att säkerställa att
de identifierade nyttorna realiseras. 21
I arbetet ingår också att fastställa bland annat vem som ska följa upp nyttan, hur ofta
det ska göras, vilka mätningar som ska göras, med vilka indikatorer. Dessutom måste
man bestämma hur en så kallad nollmätning ska genomföras och vilka som är
ansvariga för nyttorealiseringen.
4.7
Det kommunala självstyret
I regeringsuppdraget anges att vi ska beakta det kommunala självstyret. Vi anser här
att det är viktigt att i ett fortsatt arbete fastställa om, och i så fall hur, kommunerna
och landstingen ska delta i ett samordnat arbete om nyttorealisering, se föregående
avsnitt. Utöver detta har det inte i övrigt framkommit någon information med konkret
bäring på det kommunala självstyret, se i sammanhanget dock SKL:s inlägg bilaga 2.
21
ESV 2014:2 sid. 30.
51
METOD OCH ARBETSSÄTT
5
Metod och arbetssätt
I detta kapitel redogör vi för hur vi har planerat och genomfört regeringsuppdraget.
5.1
Inriktning, prioriteringar och avgränsning
Regeringsuppdraget vilar på en hypotes om att e-fakturering totalt sett har fördelar
jämfört med traditionell pappersbaserad fakturering. En del av arbetet med
regeringsuppdraget består av att pröva denna hypotes i sina olika delar. Vi har också
undersökt olika alternativa handlingsalternativ för en eventuellt kommande reglering,
med syfte att kunna verifiera eller avfärda dessa.
Arbetet har genomförts under en relativt kort given tids- och resursram och
ambitionsnivån för såväl informationsinhämtning som analys har därför behövt
anpassas till detta. Utåtriktade insatser för att inhämta synpunkter och förslag från
berörda i olika sektorer har vi ansett vara viktiga och vi har därför prioriterat dem
tidigt i arbetet.
Arbetet och regeringsuppdraget har varit avgränsat till fakturering som omfattas av
de olika lagarna om offentlig upphandling. Det innebär att arbetet har omfattat
fakturaflöden från leverantörer av varor och tjänster till kommuner, landsting och
statliga myndigheter samt till andra offentliga myndigheter och enheter som lyder
under upphandlingslagstiftningen. Arbetet omfattar alltså inte fakturaflöden inom
den offentliga sektorn, till exempel mellan kommuner, landsting och statliga
myndigheter. Arbetet omfattar inte heller den fakturering som görs till kunder och
motsvarande av statliga myndigheter, kommuner och landsting eller bolag i den
offentliga sektorn.
Arbetet ska enligt regeringsuppdraget och den efterföljande dialog som vi har haft
med Näringsdepartementet, utmynna i en analys av ett lagkrav på e-faktura till
offentlig sektor. Arbetet har inte omfattat analys och ställningstagande till andra
vägar än lagkrav för att uppnå målet med hög andel e-faktura inom offentlig sektor,
till exempel ökad användning av krav på e-faktura i offentlig upphandling av varor
och tjänster, även om vissa kommentarer kring detta ändå finns i rapporten.
52
METOD OCH ARBETSSÄTT
5.2
Arbetsgång
Tidigt i projektet letade vi efter skriftliga källor för att få övergripande kunskap om
effekter av e-fakturering och för att kunna problematisera frågeställningen. Vi
genomförde också en initial intressentanalys, där vi identifierade de viktigaste
aktörerna som bedöms beröras av ett lagkrav22:
 Fakturautställare: leverantörer av varor och tjänster till statliga myndigheter,
kommuner och landsting samt andra aktörer som lyder under
upphandlingslagstiftningen.
 Fakturamottagare: statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra
aktörer som lyder under upphandlingslagstiftningen.
 Operatörer, det vill säga aktörer som förmedlar kommunikationen mellan
fakturautställare och fakturamottagare. Operatörer kallas även ibland efakturaväxel eller Service provider. Man kan dela in operatörerna i tre olika
grupper:
– Traditionella it-företag som erbjuder VAN-tjänster (Value-added Network)
med många olika meddelandesorter, till exempel både order- och
fakturameddelanden.
– Banker som erbjuder e-fakturatjänster i samband med sina finansiella
tjänster.
– Specialiserade operatörer som bara fokuserar på e-fakturameddelanden.
 Leverantörer av fakturautställarnas affärssystem
 Leverantörer av fakturamottagarnas affärssystem
 Övriga: bransch- och företagarorganisationer, inklusive organisationer som
företräder småföretagare, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Nätverket
för elektroniska affärer (NEA), Bankföreningen.
Intervjuer
Vi identifierade några aktörer som vi företräder de mest berörda grupperna. Via
Branschkansliet (www.branschkansliet.se) fick vi hjälp med att identifiera ytterligare
aktörer. Vi kontaktade sedan ett urval av dessa organisationer och genomförde
intervjuer med företrädare för organisationerna, se vidare avsnittet Referenser nedan.
Intervjuerna har vi gjort med hjälp av öppna frågor enligt en utarbetad intervjuguide.
För att beakta och belysa de miljökonsekvenser som ett krav på e-faktura kan få har
vi tagit del av studien Effects of a total change from paper invoicing to electronic
invoicing in Sweden. A screening life cycle assessment focusing on greenhouse gas
22
I arbetet tog vi hjälp av ett utkast till den i maj 2015 av Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) publicerade skriften
E-fakturavägar – vad innebär e-fakturering? varifrån delar av beskrivningarna i listan är tagen.
53
METOD OCH ARBETSSÄTT
emissions and cumulative energy demand från 2008. Vi har också gjort en
uppföljningsintervju med en av författarna Åsa Moberg.
Dialogmöten
För att fånga upp synpunkter mer brett har ESV arrangerat två dialogmöten. Inbjudan
skickade vi ut via:





esv.se
utskick från NEA
adresser i SFTI:s Partsregister23
NEA:s och ESV:s sidor på linkedin.com
mejl till ett urval av leverantörer som har ramavtal med Statens inköpscentral
vid Kammarkollegiet
Vid dessa möten deltog 19 respektive 37 deltagare. Av dessa totalt 56 deltagare var
cirka en tredjedel operatörer, en tredjedel varu- och tjänsteleverantörer och resten
upphandlandande myndigheter samt några representanter för olika
intresseorganisationer och några från den finansiella sektorn.
Vid dialogmötena informerade vi i sakfrågorna och efterfrågade sedan synpunkter
från deltagarna. I samband med det första dialogmötet öppnade vi också ett webbformulär på esv.se. Där har man kunnat lämna synpunkter på utredningens
frågeställningar. Information om formuläret har gått ut via:






esv.se
dialogmötena
utskick från NEA
adresser i SFTI:s Partsregister24
NEA:s och ESV:s sidor på linkedin.com
mejl till ett urval av leverantörer som har ramavtal med Statens inköpscentral
vid Kammarkollegiet
 mejl till deltagarna på SKL:s remissmöte
Därtill har vi informerat de personer och organisationer som intervjuats samt de som
ESV samverkar med inom ramen för uppdraget, om formuläret. De har också fått
möjlighet att sprida informationen vidare. Formuläret har varit öppet från den 10
mars till och med 21 april. Totalt har 26 personer eller organisationer lämnat
23
Single Face To Industry (SFTI), SFTI Partsregister för e-handel, 2015,
https://partsregister.sfti.se/Unsecure/Pages/MainPage.aspx?ReturnUrl=%2f.
24
Single Face To Industry (SFTI), SFTI Partsregister för e-handel, 2015,
https://partsregister.sfti.se/Unsecure/Pages/MainPage.aspx?ReturnUrl=%2f.
54
METOD OCH ARBETSSÄTT
synpunkter. Av dessa var 14 varu- och tjänsteleverantörer, 6 operatörer eller
systemleverantörer och 7 upphandlande myndigheter eller enheter.
Övriga källor
Vid ett informationsmöte om PEPPOL deltog 70 personer, varav ca en tredjedel av
deltagare från kommuner, landsting och regioner, en knapp tredjedel var operatörer,
en knapp fjärdedel varu- och tjänsteleverantörer och övriga kom från upphandlande
myndigheter och den finansiella sektorn.
SKL genomförde den 9 mars ett så kallat remissmöte med företrädare för kommuner
och landsting. Där diskuterade man frågorna som tas upp i ESV:s regeringsuppdrag.
Därefter har SKL skickat in en särskild skrivelse till ESV, se bilaga 2.
Sammanställning av rapporten
Resultatet av ovanstående i form av information och synpunkter har sammanfattats i
avsnitt 3 ovan. Ambitionen har varit att tydliggöra vanligt förekommande synpunkter
och åsikter. Vi har dock även tagit med vissa synpunkter som förts fram av enbart
någon eller några enstaka aktörer, som vi bedömt vara väsentliga att de lyfts fram.
Inom ramen för detta uppdrag har vi inte genomfört någon kvantitativ
informationsinsamling eller undersökning.
Vi har sammanställt analyserande texter om olika tänkbara alternativ och
konsekvenser samt, i förekommande fall, ESV:s slutsatser i kapitel 4 Analys och
slutsatser.
5.3
Samråd och samverkan
ESV ska enligt regeringsuppdraget samråda med Sveriges Kommuner och Landsting
(SKL) och samverka med Konkurrensverket och Kammarkollegiet.
Vi har träffat Konkurrensverket vid två tillfällen i mars och april. Vi det första
tillfället beskrev vi uppdraget och vår planering för genomförandet. Vid det andra
tillfället beskrev vi genomförandet samt redogjorde för ett antal iakttagelser från
dialogmöten, intervjuer med mer. Vi har träffat Kammarkollegiet vid två tillfällen i
februari och maj. Upplägget vid dessa möten motsvarade upplägget vid mötena med
Konkurrensverket.
Vi har träffat Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) vid ett tillfälle i februari
samt därutöver deltagit vid deras interna remissmöte i mars. SKL:s samlade
synpunkter redovisas i bilaga 2.
55
REFERENSER
Referenser
Intervjuer
Bankföreningen, Leif Trogen, intervju, 6 mars.
Företagarna, Ulrika Dyrke och Annika Fritsch, e-post-intervju, 9 mars.
IT & Telekomföretagen, ett av 7 förbund som utgör Almega, Ellinor Bjennbacke och
Mikael von Otter, intervju, 3 mars.
NEA Nätverket för Elektroniska Affärer, information och diskussion vid det svenska
e-fakturaforumet, 5 mars.
Serviceentreprenörerna, Ari Kouvonen, telefonintervju, 24 april.
Småföretagarnas riksförbund, Erik Sjölander, intervju, 10 mars.
Svenskt näringsliv, Birgitta Laurent, intervju, 4 mars.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Kerstin Wiss Holmdahl, den 23 februari.
Swedish Medtech, Anna Lefevre Skjöldebrand och Louise Reuterhagen, intervju, 18
mars.
Dialogmöten
10 mars, 19 deltagare från 17 olika företag och organisationer, den största gruppen av
deltagare var varu- och tjänsteleverantörer (9 stycken).
20 mars, 37 deltagare från 29 olika företag och organisationer, den största gruppen av
deltagare var företag som levererade it-produkter och it-tjänster (15 stycken).
Skriftliga källor
Arnek, Magnus, Modén, Karl-Markus, Sidholm, Stefan, Tamm, Fredrik, Wahlman,
Björn på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en
empirisk analys av den offentliga sektorns samlade inköp,
Uppdragsforskningsrapport 2015:4.
Borggren, Clara, Finnveden, Göran, Moberg, Åsa, Tyskeng, Sara, Effects of a total
change from paper invoicing to electronic invoicing in Sweden. A screening life cycle
assessment focusing on greenhouse gas emissions and cumulative energy demand,
56
REFERENSER
Report from the KTH Centre for Sustainable Communications, TRITA-SUS 2008:3,
(2008).
Buyse, Audrey, Dewyngaert, Natach, Loozen, Nicolas, Lopez Potes, Monica,
Simons, Guillaume Ziemyte, Ada, Procurement Uptake Final Report, (2015).
E-delegationen, Vägledning i nyttorealisering ver 2.0.
ESV 2013:50, Uppdrag att analysera konsekvenser av EU-kommissionens förslag till
direktiv om e-fakturering i offentlig sektor”, Stockholm.
ESV 2004:24, Räkna på lönsamheten, Stockholm.
ESV 2005:21, Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter, Stockholm.
ESV 2007:12, Handledning för myndigheters hantering av rättsfrågor vid
elektronisk fakturering, Stockholm.
ESV 2008:14, Införandet av elektroniska inköp i staten, Stockholm.
ESV 2008:20, Införande av elektroniska beställningar i staten, Stockholm.
ESV 2014:2, Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt,
Stockholm.
Europeiska kommissionen, COM(2010) 744 av den16 december 2010, Annex 2 to
the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council,
the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions
Towards interoperability for European public services,
http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_annex_ii_eif_en.pdf, hämtad maj 2015.
Koch, Bruno, Die E-Rechnung für die Bundesverwaltung Nutzen, Voraussetzungen
und Vorgehen für ein Obligatorium, Eine Studie im Auftrag der Eidgenössischen
Finanzverwaltung, Billentis, (2013).
Koch, Bruno, E-invoicing/e-billing, Key stakeholders as game changers, Billentis,
(2014).
Koch, Bruno, Nutzenpotenziale der E-Rechnung, Eine Studie im Auftrag des ECenters der Wirtschaftskammer Österreich, Billentis, (2011).
57
REFERENSER
Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), E-fakturavägar – vad innebär efakturering?, Stockholm, 2015.
Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), NEA-index Q2 2014,
http://www.nea.nu/e-affarer/nea-index/ (Hämtad mars och april 2015).
Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), Svensk strategi för ökad eFakturering,
Stockholm, 2013.
Penttinen, Esko, Tenhunen, Maija, Assessing the carbon footprint of paper vs.
electronic invoicing, ACIS 2010 Proceedings. Paper 95, (2010).
Portland, Stephen, Electronic invoicing – the next steps towards digital government,
2014.
Regeringsbeslut, N2015/3210/EF, Uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på
e-förvaltning, Näringsdepartementet, 2015.
Schade-Sørensen, Helle, NemHandel An e-invoicing platform - open and free to use,
powerpointpresentation, Digitaliseringsstyrelsen, Danmark, 2014.
Statskontoret 2009:12, En effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag,
Stockholm.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Införande av e-handel och e-fakturering i
kommuner och landsting – enkätundersökning 2013, (2013).
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Synpunkter vad avser utredningen om efakturering till hela offentliga sektorn, (2015).
Lagar och förordningar
Arkivlag (1990:782).
Direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling.
Direktiv 2014/23/EU om offentlig upphandling.
Direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling.
Diskrimineringslag (2008:567).
Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte.
Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).
Tryckfrihetsförordningen (1949:105)
58
~
I
---1---
Regeringsbesl ut
1112
REGERINGEN
2015-01-15
N2015/ 739/ EF
Näri ngsdepartementet
Ekonomistyrningsverket
Box 45316
10430 Stockholm
EKONOMISTYRNINGSVERKET
Registrator
2015 -01- 2 3
Dnr:
1 1-- J 3 g/t9.,o) [)-'
1
Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering
Regeringens beslut
Regeringen uppdrar åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att i enlighet med
vad som anges nedan under rubriken Närmare om uppdraget analysera
konsekvenser av eventuellt införande av ett krav på e-fakturering för
fakturor som skickas till staten och till övrig offentlig sektor.
ESV ska ta fram alternativa förslag till reglering. Förslagen ska precisera
hur krav kan utformas och vilka typer av undantag som är lämpliga att
införa i kommande lagstiftning. I uppdraget ingår inte att ta fram förslag
till lagtext eller hur dagens förordningsreglering för statliga myndigheter
ska anpassas.
Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet)
senast den 31 maj 2015.
Bakgrund
De allmänt erkända fördelarna med e-fakturering har fått flera EUmedlemsstater att kräva att e-fakturor skickas vid upphandling i hela
eller delar av den offentliga sektorn. Sedan 2008 ställs krav på statliga
• myndigheter att kunna hantera elektroniska fakturor från leverantörer.
En enkätundersökning gjord 2013 av Sveriges Kommuner och Landsting
(Införande ave-handel och e-fakturering i kommuner och landsting,
SKL, 2013) visar att närmare 70 procent av kommuner och landsting
hanterar e-faktura.
En studie vid Kungliga Tekniska Högskolan 2008 gjorde en livscykelanalys av effekterna aven komplett övergång i Sverige från pappersbaserad fakturering till elektronisk fakturering. I studien estimeras att
Postadress
10333 Stockholm
Telefonväxel
08-4051000
Besöksadress
Mäster Samuelsgatan 70
Telefax
08-411 3 6 16
E-post, n. [email protected] gskansliet.se
2
det årligen skickas totalt 1,4 miljarder fakturor i Sverige. Studien konkluderar att det finns positiva miljömässiga konsekvenser aven övergång till
elektronisk fakturering.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/55/EU av den 16 april 2014
om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling antogs den 16 april
2014. Direktivet gör det obligatoriskt för upphandlande myndigheter
och enheter att acceptera elektroniska fakturor i format som överensstämmer med en europeisk standard. EU-kommissionen menar att
direktivet kan undanröja hinder för marknads tillträde vid offentlig upphandling, att det kan ge den offentliga sektorn en ledarroll på området
och bli vägledande för en mer utbredd användning ave-fakturor inom
EU.
Regeringen uppdrog 2013 åt ESV att analysera konsekvenserna av
direktivet om elektronisk fakturering. ESV gjorde bl.a. en mindre enkät
i vilken det framkom från både upphandlande myndigheter och företag
att det är viktigt med incitament för att öka e-faktureringen. Direktivet
ställer inte några direkta krav på leverantörerna och svaren i enkäten
pekar på att det finns en risk att ett brett införande av e-fakturering
uteblir om inte kraven är tydliga. Därmed uppnås inte de effektivitetsvinster som EU-kommissionen lyft fram.
Det står medlemsländerna fritt att införa mer långtgående regler kring
e-fakturering än vad som krävs i direktivet. Danmark införde ett motsvarande obligatorium för e-fakturering redan 2005 och nu följer flera
länder efter. I Sverige finns goda förutsättningar för att gå ett steg längre
än vad direktivet kräver.
Skälen för regeringens beslut
Elektronisk fakturering bidrar till högre kvalitet och effektivitet i verksamheten och kan också bidra till att minska miljömässig påverkan. Alla
statliga myndigheter och merparten av kommuner och landsting kan
hantera e-fakturor, men andelen pappers fakturor är fortfarande stor. En
ökad användning ave-fakturering till offentlig sektor kan bli vägledande
för en mer utbredd användning ave-fakturor i hela ekonomin.
Den svenska lagstiftningen behöver anpassas i förhållande till direktivet
om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det finns då en
god möjlighet att se om andra insatser kan göras för att främja ökad
elektronisk fakturering.
3
Närmare om uppdraget
U töver att beskriva förslagen i form av de formella kraven i en
kommande lag ska ESV också beskriva åtgärder som kan behöva vidtas
för att stötta genomförandet.
ESV ska analysera förslagen utifrån deras påverkan på statliga och
kommunala myndigheter, och olika typer av leverantörer. Analysen ska
bl.a. omfatta konsekvenser för effektivitet och miljö, vad som bör omfattas av kravet, samt hur eventuella undantag kan hanteras. Kostnader
och besparingar för olika parter ska särskilt belysas. ESV ska också
analysera om förslagen påverkar konkurrenssituationen mellan olika
leverantörer och särskilt belysa effekter och villkor för små företag.
Därtill ska analysen omfatta hur man ska kunna följa att önskade effekter
realiseras, om det kan uppstå kostnader för det offentliga och om detta
kan hanteras inom befintliga resurs ramar.
Det är viktigt att i analysen av vad som bör omfattas av ett krav på
elektronisk fakturering beakta det kommunala självstyret, den personliga
integriteten och informationssäkerhet.
ESV ska i arbetet samråda med Sveriges Kommuner och Landsting och
samverka med Konkurrensverket och Kammarkollegiet samt inhämta
synpunkter från berörda aktörer och intressenter.
På regeringens vägnar
Mehmet Kaplan
Kopia till
Statsrådsberedningen/SAM
Finansdepartementet/ BA, KSÄ, MSS, SFÖ och UR
Milj ödepartemen tet/R
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Kammarkollegiet
Konkurrensverket
Tillväxtverket
Sveriges Kommuner och Landsting
Svenska Bankföreningen
BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING
Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning
Modell för lönsamhetsbedömningen
För att illustrera konsekvenserna av ett krav på e-faktura från varu- och
tjänsteleverantörer till offentlig sektor, har vi nedan sammanställt en kvantifierad
bedömning av konsekvenser vad gäller ekonomiska nyttor och kostnader.
Bedömningen har vi gjort för de två olika huvudalternativen B Krav från november
2018 och C Krav från januari 2018 till de som är redo som beskrivs i avsnitt 4.1 Hur
kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?. Alternativen och
förutsättningarna för dem ur ett kalkylperspektiv beskriver vi nedan.
En sammanfattning av resultatet av lönsamhetsbedömningen finns i avsnitt 4.2 Så
påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet.
Principer för kalkyluppställningen
Här redovisar vi vilka principer och kalkylparametrar som tillämpats i kalkylerna.
Parameter
Värde
Kalkylperiod
Kalkylränta
Internpriser, offentlig sektor
7 år
2 procent
500 kr/timme
Internpris, företag
500 kr/timme
Årsarbetstid
1 600 timmar
Prisnivå
2015
Inflation
Beaktas inte
Volymuppgifter och antaganden
Vi har använt följande volymuppgifter:
Volymuppgift
66
Värde
Totalt antal leverantörsfakturor till
statsförvaltningen per år
5 500 000 st
Totalt antal leverantörsfakturor till
kommuner och landsting inklusive
kommunala bolag per år.
27 500 000 st
Kommentar
Uppskattning utifrån uppgifter från
DoubleCheck AB och Riksgäldskontoret.
Uppskattning utifrån uppgifter från
DoubleCheck AB samt uppgifter från
bland andra enskilda kommuner och
Konkurrensverket.
Andel e-faktura till statsförvaltningen 2015
40 procent
Sammantagen bedömning utifrån
uppgifter från olika aktörer.
Andel e-faktura till kommuner, kommunala
bolag, landsting 2015
30 procent
Sammantagen bedömning utifrån
uppgifter från olika aktörer.
Kommuners och landstings andel av
mottagna pappersfakturor, som inte
skannas utan hanteras helt manuellt
20 procent
Grov skattning.
BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING
Antalet leverantörer till offentlig sektor totalt har bedömts till cirka 212 00025 och till
statsförvaltningen ca 90 00026.
Vidare har vi använt följande estimat och antaganden vad gäller priser och
tidsbesparingar.
Nyckeltal
Nytta per
faktura
Specificering
Kostnad för utkontrakterad
fakturaskanning, inklusive postmottagning
och tolkning för statliga myndigheter,
estimat kr/hanterad faktura.
5 kr
Estimat utifrån genomsnittliga fasta
priser enligt ESV:s statliga ramavtal för
e-handelstjänst.
Tidsbesparing för upphandlande
myndigheter, hantering av pappersfaktura
som inte skannas, besparing vid övergång
till e-fakturering.
22 min
Moment försvinner i ankomsthantering,
beredning, arkivering och återsökning.
Uppgift från ESV 2005:21 Förstudie om
e-fakturering för statliga myndigheter.
Tidsbesparing för upphandlande
myndigheter/enheter, hantering av
pappersfaktura som skannas externt,
besparing vid övergång till e-fakturering.
11 min
Uppgift från ESV 2005:21 Förstudie om
e-fakturering för statliga myndigheter
där uppgiften kommenterades med att i
förhållande till e-fakturor så kvarstår
vissa kontroller och därför lägre nytta
för de fakturor som kommer via
skanningcentral.
11,50 kr
Uppskattning, i ESV 2005:21 Förstudie
om e-fakturering för statliga
myndigheter, antogs motsvarande
kostnad vara 10 kr, därtill kostnad för
några ytterligare moment. Uppräkning
har skett av kostnaden motsvarande
uppgång av porto för ekonomibrev från
5,00 kr 2005 till 6,50 kr 2015.
Kostnad för varu-/tjänsteleverantör för
utskrift, kuvertering och porto vid övergång
från manuell fakturahantering till e-faktura,
kr per faktura.
Tidsåtgång för registrering av faktura i
portal
2 min
Uppskattning.
Utöver vad som framgår i tabellen har vi bortsett från en eventuell kostnadsbesparing
hos fakturamottagaren vid övergång från hantering av papperfakturor till e-fakturor
för intern distribution mellan lokalkontor etc.
Nyttor för säljaren som handlar om att varu- och tjänsteleverantörers fakturor når
köpande myndighet snabbare, kan vara stora men är svåra att kvantifiera och har
därför inte tagits med i kalkylen. Hastigheten kan till exempel leda till en möjlighet
till snabbare fakturabetalningar. Det kan dels handla om kortare ledtider i
hanteringen, som de facto ger snabbare betalning även om betalningsvillkoren är
25
Arnek m.fl. på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en empirisk analys av den
offentliga sektorns samlade inköp, Uppdragsforskningsrapport 2015:4.
26
Uppgift från DoubleCheck AB.
67
BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING
oförändrade, till exempel 30 dagar. Därutöver kan man eventuellt även överväga att
mer aktivt införa mer förmånliga betalningsvillkor för de, kanske främst små, företag
som skickar e-faktura, se även våra slutsatser och förslag i avsnitt 4.1 Hur kan en
reglering se ut och vilket behov av undantag finns?.
Ingen samhällsekonomisk kalkyl
Kalkylen gäller offentlig sektor i rollen som fakturamottagare och de centralt
samordnade och stöttande uppgifter ESV bedömer behövs i anslutning till ett
lagkrav. Kalkylen gäller även den bedömda påverkan på varu- och
tjänsteleverantörerna. Någon bredare samhällsekonomisk kalkyl har inte varit möjlig
att göra inom ramen för detta arbete. Således har vi till exempel inte analyserat och
kvantifierat dessa tänkbara konsekvenser av ett lagkrav på e-faktura:
 Ekonomiska och miljömässiga konsekvenser av minskad förbrukning av papper
på grund av färre pappersfakturor och färre transporter av pappersfakturor.
 Kostnader för samhället för att ytterligare säkerställa tillgången till internet i
hela landet.
Jämförda alternativ
Vi har identifierat, beskrivit och jämfört två alternativa sätt att införa ett krav på efaktura i offentlig sektor som beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och
vilket behov av undantag finns?.
Kalkyl avseende alternativ B: krav från november 2018
I denna kalkyl beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi
ser uppstår som konsekvens av ett beslut om att införa ett lagkrav på e-faktura till
hela offentliga sektorn från och med 1 november 2018, jämfört med om ett sådant
beslut inte tas.
Kalkyl avseende alternativ C: krav från januari 2018 till de som är redo
I denna kalkyl beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi
ser uppstår som konsekvens av ett beslut om att införa ett lagkrav på e-faktura till
hela den offentliga sektorn från och med 1 januari 2018 men med undantag för de
kommuner som inte är redo, jämfört med om ett sådant beslut inte tas (basläget).
I kalkylerna görs jämförelsen med alternativet att inget lagkrav införs
I respektive kalkyl enligt ovan görs alltså jämförelsen med ett tänkt läge där inget
beslut fattas om att införa ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Det är viktigt
att observera att offentlig sektor även i ett läge där lagkrav på att skicka e-faktura inte
införs, måste anskaffa it-stöd för att kunna ta emot e-faktura, i den mån man inte
68
BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING
redan har sådant. Detta är en konsekvens av de kommande lagkrav som blir en följd
av kraven i direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig
upphandling. I kalkylerna har vi antagit att andelen e-faktura i offentlig sektor
fortsätter att i viss mån öka årligen även utan ett lagkrav på att skicka e-faktura till
offentlig sektor. Vi har dock antagit att ökningen av antalet e-fakturor i relation till
det totala antalet fakturor avtar något med tiden. (Vi har bedömt detta med
utgångspunkt i den historiska ökningen av antal e-fakturameddelanden enligt NEAindex Q2 2014.)
69
BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING
Bilaga 4: Om referenskontroller vid
fakturahantering
I kapitel 3 och 4 nämns på några ställen farhågor kring hanteringen av
fakturareferenser i samband med en övergång till e-faktura. Detta beskrivs mer
utförligt i denna bilaga.
Blandade åsikter om referenskontroller
I elektroniska fakturor finns möjlighet att använda olika former av identiteter för att
referera till en beställare hos köparen, till en order eller till ett avtal. Ofta går det
också att i fakturan ange delar av mottagarens konteringsinformation, till exempel ett
kostnadsställe som underlättar bokföringen för köparen. Referensinformation till
beställare, order eller avtal används för att i köparens it-system styra fakturan rätt
eller utföra kontroller med automatik.
Flera offentliga köpare har bland annat i dialogmötena lyft fram att det är av mycket
stort värde för dem att få korrekta referensuppgifter i fakturorna. Annars behöver de
vidta manuellt arbete för att hantera fakturorna i sitt fakturahanteringssystem.
Idag erbjuder flera operatörer på den svenska marknaden mervärdestjänster för
köparen som innebär att operatören med automatik kontrollerar att fakturor har
korrekt referensinformation. Dessa tjänster används av flera offentliga köpare. Ofta
hanteras fel som upptäcks i dessa tjänster så att fakturan avvisas med automatik av
operatören och leverantören informeras om att korrigera fakturan för att mottagaren
ska ta emot den.
Bland de synpunkter ESV fått från leverantörer till offentlig sektor är flera mycket
kritiska mot denna hantering. Det försvårar e-fakturering och ger dem merarbete. De
framhåller att brister i beställarreferenser ofta beror på att köparen inte lämnar dessa
uppgifter vid beställningen. Att man kräver detta med högre noggrannhet än för
pappersfakturor upplevs av flera tveksamt. Vissa ifrågasätter också om det är korrekt
ur ett legalt perspektiv att avvisa en korrekt utställd faktura bara för att en referens
inte är helt korrekt.
70
BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING
Det är fel att avvisa fakturor enbart på grund av felaktiga
referenser
Att avvisa e-fakturor på grund av felaktiga referenser förekommer redan idag och har
ingenting med nya krav på e-fakturering att göra. Inom SFTI-samarbetet togs 2007
en vägledning fram som belyste rättsfrågor vid e-fakturering som kan vara till hjälp
att analysera denna frågeställning. I denna vägledning framgår att 27:
 En e-faktura anses ha kommit en myndighet/köpare till handa när den har nått
den funktion för automatiserad behandling som myndigheten/köparen har
anvisat som mottagningsställe för sådana försändelser (mottagningsfunktionen).
 Den som ställer ut en e-faktura står för risken för försändelsen till dess den har
kommit mottagaren till handa. Därför bör mottagningsfunktionen ges en sådan
plats och utformning i mottagarens system att risken för avsändaren begränsas.
 Om en myndighets mottagningsfunktion finns hos en mellanaktör i stället för
hos myndigheten, kommer en e-faktura till handa redan när den nått
mottagningsfunktionen hos mellanaktören. På motsvarande sätt vidtar
mellanaktören åtgärden att sända en e-faktura för sin huvudmans räkning.
Frågan om referenskontroller var inte aktuell 2007 då ovanstående vägledning togs
fram. Att i stegen efter att ha tagit emot en faktura avvisa fakturan, istället för att
själv vidta manuella åtgärder för att kunna hantera fakturan i fakturahanteringssystemet måste anses fel. Man skulle kunna utreda om det är möjligt att få avvisa
felaktiga fakturor om det finns en överenskommelse mellan köpare och säljare att
fakturor alltid ska innehålla en viss information som därmed saknas. Samtidigt är
regelverket kring såväl inkomna handlingar som bokföring av inkomna fakturor
tydliga kring hur man ska hantera sådana som inkommer men behöver korrigeras i
något avseende.
För offentliga aktörer ska en mottagen faktura ses som en inkommen handling även
om referenser visar sig felaktiga. Utifrån bestämmelserna om allmänna handlingar
enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105) och arkivlagen (1990:782) är det
därför fel att avvisa sådana fakturor. I regelverken för bokföring finns krav att
bokföring av fakturor ska ske så snart som möjligt. Där klargörs också under vilka
omständigheter rättelser får göras av fakturor.
Om offentliga aktörer vill använda den typen av tjänster för referenskontroller som
beskrivs ovan är det därför viktigt att tjänsten innefattar hantering och möjlighet till
korrigering av fakturan i enlighet med bokföringslagens bestämmelser och att inte
fakturan med automatik enbart avvisas.
27
ESV 2007:12.
71
BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING
Det behövs informationsinsatser för att undvika problem
med referenskontroller
ESV kan genom Single Face To Industry (SFTI) ge riktad information till statliga
myndigheter, kommuner och landsting kring legala förutsättningar i hantering av
e-fakturor och de fall då tjänster för referenskontroller används. Via SFTI kan också
information ges till operatörer samt leverantörer till den offentliga sektorn. Inom
SFTI finns det även anledning att uppdatera vägledningen om rättsfrågor vid
e-fakturering för att belysa detta och andra frågeställningar som idag är aktuella. En
insats av detta slag kan genomföras i SFTI:s löpande verksamhet.
72
ESV gör Sverige rikare
–Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen
och granskar Sveriges EU-medel.
–Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna.
Ekonomistyrningsverket
Drottninggatan 89
Box 45316
104 30 Stockholm
Tfn 08-690 43 00
Fax 08-690 43 50
www.esv.se
ISSN:
ISBN: